核心提示：地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴重了，必須予以正視，堅決加以扭轉。地方政府競爭加劇了產(chǎn)能過剩。盡管十多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩，但收效甚微，有時甚至是南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩都在30%左右，遠遠超過正常市場競爭的水平。

摘要  中國改革初期的突出特色是政府主導，地方政府實際充當了資源配置的主體。隨著經(jīng)濟增長轉入中速，前一階段高速增長中積累的諸多經(jīng)濟社會矛盾顯現(xiàn)，理順政府與市場的關系就成為經(jīng)濟體制改革的核心問題。有人認為，中國經(jīng)濟奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭，但地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機制，付出了過高的資源、環(huán)境成本，并形成了巨大的權錢交易空間。繼續(xù)維持甚至加強地方政府競爭，發(fā)展方式轉型將難以落實。因此，界定政府與市場的邊界，對今后中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。

關鍵詞   地方政府  市場  轉型  經(jīng)濟社會發(fā)展

政府與市場的定位是個老問題，“看不見的手”與“看得見的手”怎樣配合才好，國內外爭論了上百年。這個問題能爭論百年以上，從側面反映出它常講常新，與時俱進。我們是在計劃經(jīng)濟轉向社會主義市場經(jīng)濟、中等收入邁向高收入、發(fā)展方式從粗放轉向集約這一特定條件下、特定階段中討論這個問題的。在計劃經(jīng)濟漸進式轉向市場經(jīng)濟的過程中，政府和市場的邊界難以一步劃清是一個必經(jīng)階段。但政府與市場邊界不清晰這個問題，由于中國經(jīng)濟的高速增長被掩蓋了，可謂“一俊遮百丑”，甚至在一定程度上成為解釋經(jīng)濟高速增長的原因?，F(xiàn)在經(jīng)濟增長轉入中速，前一階段高速增長中積累的諸多經(jīng)濟社會矛盾顯現(xiàn)，各方面逐漸認識到結構調整需要改革推動，而經(jīng)濟體制改革的核心問題就是如何理順政府與市場的關系。

地方政府競爭與市場配置資源

中國前一發(fā)展階段的突出特色是政府主導，在改革初期運用這一模式，能集中力量辦大事、成效顯著。這一模式導致的問題是政府與市場的關系“剪不斷”，中央政府和地方政府的關系“理還亂”。政府對經(jīng)濟活動的行政干預過多，往往直接介入微觀經(jīng)濟活動，充當了市場中一個重要的競爭主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權劃分不清，經(jīng)常出現(xiàn)不該管亂管、該管沒人管的混亂現(xiàn)象，這是政府錯位。政府公共服務提供不足，甚至在某些公共領域出現(xiàn)了扭曲的“市場化”現(xiàn)象，這是政府缺位。

以往分析政府與市場的關系，主要關注中央政府的職能轉變，比如中央政府下放權力，地方政府的權限擴大等。而地方長期追求GDP增長形成了地方政府“公司化”傾向，導致了地方政府與市場配置關系的扭曲，政府越位、錯位和缺位問題十分突出。在新的發(fā)展階段，理順地方政府與市場的關系成為極為迫切的現(xiàn)實問題。繼續(xù)維持甚至加強地方政府競爭，發(fā)展方式轉型將難以落實。

長期以來，由于地方政府實際充當了資源配置的主體，國家宏觀調控被扭曲為中央政府調控地方政府，而地方政府執(zhí)行的是各地人大自己通過的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，中央指標則往往在執(zhí)行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央不得不為地方的經(jīng)濟增長調配煤、電、油、運等，這在一定程度上形成地方“調控”中央的局面。以“十二五”規(guī)劃中GDP增長指標為例，中央是7%，而各省制定指標的加權平均達到10.5%，其中11個省市“十二五”期間GDP要翻番，年均增長約為14%（見表1）。2013年中央提出的GDP增長幅度為7.5%，而地方有24個省市區(qū)高于10%。今年前三季度僅28個省區(qū)的GDP總額就已經(jīng)超過全國的GDP3萬多億元。  

至今，許多地方政府仍層層下達GDP、投資、招商、項目等各種經(jīng)濟指標，有的一直下達到街道，分解到各級黨政干部?！督?jīng)濟參考報》2013年8月7日報道，中部某市以“穩(wěn)增長”為政治動員口號，開展招商引資“百日競賽”、“百日攻堅”、“百日沖刺”行動，要求市四大班子確保1／3以上時間、各招商單位主要領導確保1／2以上時間用于招商引資，任務完成情況要與干部政績考核任用掛鉤。西部某市出臺了《促進投資增長的意見》專項文件，提出“全民抓招商”，成立了10個產(chǎn)業(yè)鏈招商分局和59個招商小分隊。對未完成招商引資分解指標的干部要給予組織處理或黨政紀律處分。

這樣的地方政府GDP競爭有沒有優(yōu)越性呢？應該承認，地方政府競爭極大地調動了地方各級干部的積極性，為中國經(jīng)濟高速發(fā)展作出了歷史性的貢獻。在人均GDP200多美元、物質財富極度貧乏的時代，大家都希望經(jīng)濟發(fā)展得快一點。鄧小平同志曾提出國民生產(chǎn)總值翻番的目標，各項經(jīng)濟政策以及干部考核指標也是圍繞最大限度激勵GDP增長設置的，這在特定歷史階段有一定合理性。但同時，也有不少學者和從事實際經(jīng)濟工作的領導早就提出地方的GDP競爭潛在危害很大。近年來，更多的人認識到，地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機制，付出了過高的資源、環(huán)境成本，同時壓低了勞動力成本，并形成了巨大的權錢交易空間。面臨新的發(fā)展階段，地方競爭的局限性日益凸顯。

地方政府競爭與“三維市場經(jīng)濟”

中國改革開放以來創(chuàng)造了世界經(jīng)濟奇跡，并率先走出2008年的金融危機陰影，中國的經(jīng)濟發(fā)展成功之處在哪里？有人認為，中國與亞洲四小龍、一戰(zhàn)前后的日本崛起并無本質差別，“無非是集權體制加自由經(jīng)濟加廉價勞動力”。也有人認為，中國經(jīng)濟奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭，這既與歐美不同，也有別于日本及亞洲四小龍。

最早從經(jīng)濟理論上解釋“中國模式”不僅優(yōu)于西方模式、而且優(yōu)于東亞模式的是美國學者拉莫等人。他們指出，中國之所以優(yōu)于東亞，就在于中國的地方政府相互競爭，充滿了經(jīng)濟增長的活力。其后，張五常教授在2009年出版的《中國經(jīng)濟制度》一書中提出，縣域競爭是中國經(jīng)濟高速增長的“密碼”。他認為：“由于縣的經(jīng)濟權力最大，這一層的競爭最激烈。今天的縣無疑是一級商業(yè)機構了。性質類同的商業(yè)機構互相競爭，是縣與縣之間的激烈競爭的另一個理由。”他還從經(jīng)濟理論方面對縣域競爭作了剖析。①在探究縣域競爭成因方面，張五常教授指出：“實際上縣的制度對鼓勵競爭猶有過之。這是因為縣要對上層作交代或報告。上層不僅鼓勵競爭，他們強迫這競爭的出現(xiàn)。”張五常教授這句話倒是說對了，縣域之間的激烈競爭并不是縣長們自己想競爭，是體制和政策環(huán)境造成的。

2013年5月，上海的史正富教授出版了《超常增長》一書，他提出：“在中國，尤其是市縣兩級政府，長期在經(jīng)濟發(fā)展的第一線競爭拼搏，已經(jīng)成長為與企業(yè)界共生互動的有生力量，成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)動機之一。”目前在中國，“地方政府作為經(jīng)濟主體參與市場競爭形成三大市場主體”。這三大市場主體分別是中央政府、企業(yè)化的地方政府和企業(yè)。而中國在經(jīng)濟超速發(fā)展中形成的“現(xiàn)行三維市場體制與西方常規(guī)市場體制相比，確實具有優(yōu)越性”。對《超常增長》一書，林毅夫教授等國內著名經(jīng)濟學家給予高度評價，認為是中國經(jīng)濟理論的創(chuàng)新。

顯然，對地方政府已經(jīng)成為資源配置的主體這一現(xiàn)實，經(jīng)濟學者并無爭議；而對地方政府今后是否應當繼續(xù)成為資源配置主體，經(jīng)濟學者的觀點大相徑庭。應當特別指出的是，原國家計委副主任房維中在20世紀90年代就提出，“我們既不能搞高度集中的中央計劃經(jīng)濟，也不能搞分散管理的地方計劃經(jīng)濟”，地方政府的GDP競爭將造成重復建設，并“成為政府行政職能轉變滯后的重要原因”。高尚全、吳敬璉、張卓元、林兆木、遲福林等學者也發(fā)表了地方政府競爭難以持續(xù)的觀點。②

地方政府競爭不可持續(xù)

地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴重了，必須予以正視，堅決加以扭轉。

地方政府競爭加劇了產(chǎn)能過剩。盡管十多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩，但收效甚微，有時甚至是南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩都在30%左右，遠遠超過正常市場競爭的水平（見表2）。

不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，新興產(chǎn)業(yè)也在幾年之內出現(xiàn)嚴重過剩。例如多晶硅，2009年，600多個地級市中有300多個建立或正在興建太陽能光伏產(chǎn)業(yè)園；2011年該項產(chǎn)能已經(jīng)超過世界總需求量；2013年1月～6月國內價格下跌25%以上，已投產(chǎn)的43家企業(yè)停產(chǎn)率達80%。又如風電設備，2009年，國家已將風電設備列為過剩產(chǎn)能行業(yè)；2010年，風電設備產(chǎn)能大于風電裝機規(guī)模；2012年，按國家能源局核準項目預計，當年國內風電市場過剩50%以上。

在中國，地方保護、地方競爭是產(chǎn)能嚴重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項目擴產(chǎn)能，例如2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產(chǎn)能，80%以上未經(jīng)國家有關部門批準。地方政府利用低價甚至零地價工業(yè)用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低水電價格等優(yōu)惠措施，推動企業(yè)在本地區(qū)盲目擴大產(chǎn)能，并以各種手段干預企業(yè)，強令虧損企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營，為保本地區(qū)的GDP，通過財政補貼或政府擔保為這類企業(yè)輸血，惡化了行業(yè)生存環(huán)境。

地方政府競爭惡化了生態(tài)環(huán)境。首先是水體污染嚴重。對198個城市地下水的監(jiān)測顯示，較差和極差的監(jiān)測點比例為57%。長江、黃河等10大水系劣質斷面比例為39%。監(jiān)測的26個湖泊，富營養(yǎng)化狀態(tài)占53.8%。四大海域清潔面積減少到4.78萬平方公里，不足2003年的60%。其次是大氣污染嚴重。113個環(huán)境保護重點城市，空氣質量達到新標準的僅為23.9%。霧霾天氣成為京津冀地區(qū)常態(tài)。今年連東北地區(qū)也遭受大面積霧霾侵襲，而2007年國務院發(fā)布的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中曾提出把東北建設成中國的生態(tài)屏障。再看長期以來不被城市居民關注的土壤污染，20世紀80年代末期，土壤污染面積只有幾百萬公頃，現(xiàn)在高達2000萬公頃，占全國耕地面積的比重超過20%，受“工業(yè)三廢”污染的土地約為1000萬公頃。

國家環(huán)?？偩趾蚈ECD聯(lián)合發(fā)布的《OECD中國環(huán)境績效評估》報告預計，2020年中國因環(huán)境污染導致的健康損失將達GDP的13%。中國在改革初期曾宣布絕不走西方國家先污染后治理的工業(yè)化老路，但實際情況是污染程度更加嚴重。其中重要原因是地方政府為了招商引資，放松了對環(huán)境的保護，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的“保護傘”，有的污染企業(yè)就是當?shù)氐?ldquo;一把手工程”，導致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。不同的企業(yè)污染案例反映了同樣的問題：地方環(huán)保部門負責人對地方行政領導負責，他們無力抵制地方領導的強烈GDP增長沖動，面對領導招商的污染企業(yè)束手無策，甚至為虎作倀。

地方政府競爭導致地方債務過重。國家審計署2012年第26號公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關企業(yè)，減少了縣級可支配財力。審計調查的54個縣中，有53個縣2008年至2011年出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財政支出方式變相減免應征繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當于其當年一般預算收入的5.81%。54個縣如此，全國2000多個縣的情況呢？

2013年6月，審計署發(fā)布了36個地方政府本級政府性債務的審計結果。截至2012年底，上述地方政府債務余額達到3.85萬億元，較兩年前增長了12.94%。國際貨幣基金組織2013年5月發(fā)布，中國政府債務占2012年GDP的50%，約26萬億人民幣。原財政部部長項懷誠在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務就高達20萬億。為了上項目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經(jīng)濟增長過于依賴投資擴張，其中主要是房地產(chǎn)部門和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財政收入。龐大的地方債務很大程度上是地方政府投資沖動的產(chǎn)物。

地方政府競爭成為腐敗的溫床。地方政府的GDP競爭不可避免地導致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長期持續(xù)，必然演變成為權錢交易的平臺和滋生腐敗的溫床。關于反腐敗，在20世紀初曾經(jīng)有一種說法，認為當時發(fā)現(xiàn)的多數(shù)腐敗問題發(fā)生在上世紀90年代初、中期，預計腐敗現(xiàn)象將隨著禁止國家機關、軍隊、公檢法辦企業(yè)的改革進程而減少。那時人們還沒有意識到地方政府公司化會逐漸成為各級干部的腐蝕劑。十多年后，地方干部腐敗成為嚴重問題，地方干部為上項目腐蝕中央部委干部的案例不時見諸媒體。據(jù)新華網(wǎng)消息，2005年至2011年僅廣東一省，就有多地市151名地廳級“一把手”落馬，占省被查處地廳級干部的近80％；另外還有1284名縣處級“一把手”被查處，占省被查處縣處級干部人數(shù)的近70％。有的被查處的地方“一把手”坦然說，不收禮不受賄、不送禮不賄賂，在當?shù)馗菊静蛔∧_，無法開展工作。

僅以上四個方面的問題就可以說明，以地方政府競爭為特點、不計資源環(huán)境成本、過多依靠投資、過多依靠外需、過多依靠仿制的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式必須轉型，盡管這種發(fā)展方式在特定的國內發(fā)展階段和特定的國際背景下曾極大地促進了中國GDP的增長。

理順地方政府與市場的邊界

界定政府，包括中央政府和地方政府與市場的邊界，涉及行政體制、財稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價格機制以及社會管理等眾多領域，考慮到當前經(jīng)濟社會面臨的突出問題，可從以下幾方面入手逐步破題：

第一，建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。建議以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調發(fā)展的主要指標，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標，以保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時，加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟”分割對要素市場配置的阻礙。

第二，對近年來形成的80多個國家級規(guī)劃，突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導，省內的由各省自行協(xié)調。要警惕過多的國家級區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導的不同層次的區(qū)域性GDP競爭，結果反而割裂了全國統(tǒng)一市場。

第三，地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地經(jīng)濟社會事務的統(tǒng)籌協(xié)調，側重提供良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務，維護市場公正、公平競爭秩序和社會安定。

第四，明確劃分各級政府事權財權。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務的標準，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務經(jīng)費保障機制。盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。

第五，深化行政管理體制改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開，促使政府與社會組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項如企業(yè)經(jīng)營決策等，堅決轉移出去；把該由政府管理的事項如基本公共服務等，切實管好。以制度保證充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

第六，大力發(fā)展和規(guī)范社會組織。我國現(xiàn)在已有約44萬個社會組織、中介機構、基金會等，但絕大多數(shù)都是“官辦、官管、官運作”。市場主體自律與自協(xié)調機制的缺失，迫使政府在社會和經(jīng)濟管理方面“管得過寬、管得過細、管得過死”。在國家法律框架內，發(fā)展完善社會組織，形成靈活的社會自協(xié)調機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制改革的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的題中應有之意。

北京、深圳等一些省市前幾年就開始探索社會組織管理的新模式，其中廣東省步子最大，對此應當高度評價。廣東省政府規(guī)定，自2012年7月1日起，改雙重管理制度為直接登記，除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外，社會組織的業(yè)務主管單位均改為業(yè)務指導單位；新成立的社會組織直接到民政部門申請登記。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，到2017年基本形成“政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。這改變了過去行業(yè)協(xié)會由登記機關和業(yè)務主管單位雙重管理的制度，將為行業(yè)協(xié)會擺脫政府部門的行政控制，實現(xiàn)自主發(fā)展提供條件，相應地也為政府（包括地方政府）轉變職能提供了外部環(huán)境。

綜上所述，界定地方政府職能對今后中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。到2020年全面建成小康社會之際，中國是建立起政府、社會（社會組織）、企業(yè)“三維”體制，還是政府、地方政府（公司化）、企業(yè)“三維”體制？（見下圖）這不僅是當前的重大理論爭論，更是亟待解決的重大經(jīng)濟社會問題。

注釋

①“一個縣可以視作一個龐大的購物商場，由一家企業(yè)管理。租用這商場的客戶可比作縣的投資者。商場租客交一個固定的最低租金（等于投資者付一個固定的地價），加一個分成租金（等于政府收的增值稅），而我們知道因為有分成，商場的大業(yè)主會小心地選擇租客，多方面給租客提供服務。也正如商場給予有號召力的客戶不少優(yōu)惠條件，縣對有號召力的投資者也提供不少優(yōu)惠了。如果整個國家滿是這樣的購物商場，做類同的生意但每個商場是獨立經(jīng)營的，他們競爭的激烈可以斷言。”

②房維中《建議地方政府不再制定和實施無所不包的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃》一文及高尚全、吳敬璉等人的文章見宋曉梧主編的《未來十年的改革：政府、市場模式研究》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2012年。

Three-dimensional Market Economy and Definition of the Functions of Local Government

Song Xiaowu

Abstract: China's reform initially highlighted government's dominant role, with the local government acting as the main allocator of resources. As high growth slowed down to medium level, economic and social conflicts accumulated during the early rapid-growth stage appeared. Hence, straightening out the relationship between the government and the market becomes the core problem of the reform of the economic system. Some people argue that the "key" to Chinese economic miracle lies in the competition among local government. However, it has greatly distorted the market mechanism for allocation of resources, caused huge resource and environmental costs, and created the great possibility of power-money deals. If we continue to maintain or even strengthen the competition of local government, the transformation of development pattern will be difficult to complete. Therefore, delineating the boundaries between the government and the market is of great significance to China's future economic and social development.

Keywords: local government, market, transformation, social and economic development

【作者簡介】

宋曉梧，中國經(jīng)濟體制改革研究會會長。

研究方向：企業(yè)、勞動、社保、社會體制改革和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

主要著作：《社會發(fā)展轉型戰(zhàn)略》、《未來十年的改革》、《不平等挑戰(zhàn)中國》、《中國社會體制改革30年回顧與展望》、《改革：企業(yè)、勞動、社保》等。