中國的文化是先有國后有家，我們每一個人都生活在一個時代、一個國家的背景之下，盡管我們有各自的利益，但是如果不能有一個安穩(wěn)的國家，每個人的利益也不可能得到很好的保障。在利益多元化的今天,我們更需要強(qiáng)調(diào)國家能夠成為每一個公民利益的守護(hù)者。推動法治中國建設(shè)，在法制框架內(nèi)進(jìn)行利益調(diào)整和利益博弈，尋求利益公約數(shù)，是社會穩(wěn)步前進(jìn)的制度保障，也是中國公民福祉的保障。

政策突破已到盡頭

改革開放以來，先驅(qū)者用解放社會生產(chǎn)力的實(shí)踐突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的政策藩籬，推動了社會的進(jìn)步。當(dāng)年小崗村的農(nóng)民為了自己的生存和溫飽，做出包產(chǎn)到戶的決定，他們不惜按下手印，如果有人家不幸因此失去了勞動力的話，他們會對他的家人承擔(dān)責(zé)任；當(dāng)年的“傻子瓜子”年廣久，小平同志一句“看看再說”，使他突破了雇工7-8人的政策，使得民營企業(yè)家有了后來的發(fā)展機(jī)會。這些政策的突破者們，以他們的實(shí)踐對我們國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開辟出了道路。

改革之初極度的壓抑和貧窮使得幾乎每一項(xiàng)政策突破都能給絕大多數(shù)人帶來福利的增加，改革的共鳴性很強(qiáng)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制使得中國解決了全國人吃飯的問題。多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得我們告別了過去物質(zhì)匱乏的年代。國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的下放煥發(fā)了很多人的勞動熱情。中央地方財(cái)政分灶吃飯調(diào)動了中央和地方的積極性，使得國家的財(cái)力有了極大的提高。那時社會各階層都是改革成果的受益者。但是30多年以后，我們的改革面臨著很多問題。

35年的改革進(jìn)程極大地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長，同時形成了新的利益格局，這是社會的進(jìn)步。但這種格局未必是最有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局。我們看到了東中西部中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距；我們看到了第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不均衡；我們也看到了國民收入分配格局當(dāng)中居民分配的收入比例在逐年降低；我們也看到了居民之間的收入的差距是在拉大的。這一切盡管是在我們歷史上獲得巨大進(jìn)步之后的一些負(fù)面現(xiàn)象，但是這些存在的問題會對中國的發(fā)展帶來影響。為了促進(jìn)社會的公平正義，黨中央決定要全面深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)領(lǐng)域的改革。

時至今日，不觸動既得利益的改革不多，即使是增量改革也會間接觸動既得利益。比如社會保障制度的改革。現(xiàn)在的社會保障制度可以說是碎片化的，有地區(qū)的差別和人群的差別。如果社會保障制度能夠形成全國性全覆蓋，需要花很大力量進(jìn)行調(diào)整，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地制度，這會涉及到農(nóng)民、拆遷戶和政府的利益。再如資源價格改革，會觸動資源性企業(yè)和資源豐富地區(qū)和運(yùn)用資源比較多的地區(qū)的利益。再如財(cái)稅改革，涉及到了中央和地方的關(guān)系，涉及到政府各部門的關(guān)系，也涉及到社會、企業(yè)、居民的關(guān)系。建立規(guī)則維護(hù)秩序是全民利益所在，因而當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該推動國家的法制建設(shè)，在法制的軌道當(dāng)中來調(diào)整各方的利益。

將利益調(diào)整納入法制軌道

到2012年，中國已經(jīng)基本建成了中國特色社會主義的法律體系。盡管有些法律還不完善，但是市場經(jīng)濟(jì)法律框架已基本建成，我們應(yīng)在此基礎(chǔ)上不斷完善。近年來許多法律的修改和設(shè)立在向著保障公民權(quán)利和促進(jìn)社會公平正義方向前進(jìn)。三中全會提出全面深化改革的措施有許多突破了現(xiàn)行法律，涉及諸多利益調(diào)整，必須修法，將利益調(diào)整納入法制的軌道。

完善法律體系最好的方法就是學(xué)法、用法，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)制度缺陷并加以完善。中國需要較真的公民，更需要較真的律師。因?yàn)閷O志剛事件，有一批法學(xué)者提出了要對收容遣送辦法進(jìn)行違憲審議。正是這樣的動議，促使國務(wù)院很快廢除了收容辦法。因?yàn)橛袇怯兴@樣的律師，對超生征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)引起了社會關(guān)注。因?yàn)橛刑苹凵显L被勞教，引發(fā)了社會對勞教制度的關(guān)注，三中全會決定要廢除勞教制度。正是因?yàn)橛羞@些較真的律師、公民，才推動了法律的完善。因此，公民要把法律法規(guī)作為自身活動的基本行為準(zhǔn)則，要學(xué)會更要有勇氣通過法定程序表達(dá)訴求，用法律手段解決糾紛，維護(hù)自身權(quán)益。正如電影《秋菊打官司》，秋菊為了自己的利益要討個說法。如果每個人都能夠?qū)W會用法律手段解決糾紛，通過正當(dāng)渠道來訴說要求、維護(hù)自身利益，如果司法能夠公正，能夠給每個公民一個說理的地方，我想我們的社會就會減少很多的自殘行為或者是非理性的維權(quán)行為。

黨對于司法工作應(yīng)是政策領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的主張和人民意愿在法律層面達(dá)成一致。政法委要尊重司法獨(dú)立，不干涉具體案例，通過統(tǒng)籌把握司法工作的方向引導(dǎo)司法工作的開展。司法部門應(yīng)成為社會公平正義的守護(hù)者，法官應(yīng)成為社會良知的探索者。法律任何時候都不會是完善的，但在用法裁量時法官應(yīng)按照保護(hù)公民權(quán)利的價值取向做出判斷。社會應(yīng)在有爭議的判例中看到制度和法律的缺陷，不斷完善。

社會需要經(jīng)典的判例詮釋法律的精髓。比如三中全會決定中寫道：“國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)”。三中全會的這個表述得到了社會的認(rèn)同，也是未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和源泉所在。但是我們遺憾地看到，這句話在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中并不是表現(xiàn)得那么充分，還有很多不完善的地方。包括法律法規(guī)有一些地方并不能對所有的所有制都平等地保護(hù)，所以我們需要有典型案例的判決，讓人們相信法律的實(shí)質(zhì)和效用。比如當(dāng)年的年廣久因“傻子瓜子”得以存在下去，使得那么多的私營企業(yè)發(fā)展壯大。如果在民營企業(yè)財(cái)產(chǎn)受到侵害的案例當(dāng)中能夠出現(xiàn)標(biāo)桿性的判例，我想三中全會決定當(dāng)中所說的原則就會得以落地。

完善立法制度，打破地方利益和部門利益，從目前來看，應(yīng)該更多地發(fā)揮人大作為立法機(jī)關(guān)在民主立法方面的主導(dǎo)作用。目前基本上做到了每部法律的制定都向全社會公開，充分聽取社會公眾、專家學(xué)者及相關(guān)部門的意見建議。公開立法進(jìn)程，通過立法凝聚社會共識，形成社會最大公約數(shù)，這有利于形成通過協(xié)商修法的途徑訂立規(guī)則、維護(hù)各方權(quán)益的氛圍。立法修法的公開民主為社會各界參與奠定了基礎(chǔ)。各社會組織、企業(yè)及個人應(yīng)以積極的態(tài)度參與立法、修法和對行政法規(guī)評估的工作，讓法律法規(guī)體現(xiàn)社會共識，讓行政規(guī)章符合法律法規(guī)授權(quán)的原則。我們有《行政許可法》，但很多政務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)常自我授權(quán)；我們有《政府信息公開條例》，我們本來有知情權(quán)能夠知道很多的行政行為所產(chǎn)生的信息，能夠使我們的政府更加公開透明，能夠便于社會的問責(zé)。但是可惜這些法律法規(guī)貫徹落實(shí)得并不好。我們每一個人應(yīng)該在這方面投入更多精力給予更大的關(guān)注。有立法立規(guī)、有問責(zé)、有處罰、有公正的司法，改革才能夠得到落實(shí)。

用法律約束公權(quán)力

用法律保障公民權(quán)利，約束公權(quán)力是法治建設(shè)的核心基礎(chǔ)。因?yàn)楣珯?quán)力是公民為了維護(hù)社會秩序而讓渡部分權(quán)利的結(jié)果。任何社會行為都要考慮成本和收益。公民的社會活動可以以合同合約的方式進(jìn)行，風(fēng)險自擔(dān)，有了糾紛可以通過權(quán)威者裁定或司法判決解決。對于那些影響面較小、參與公眾少的活動，可以通過私人秩序、行業(yè)自律來管理。但對于那些影響面大、參與公眾多的社會活動，如果完全由公民采取私人秩序維護(hù)，成本會很高，因此公民需要將自身權(quán)利讓渡一部分給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由公眾授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對社會活動進(jìn)行監(jiān)管，約束市場紀(jì)律，維護(hù)社會秩序，確保政治經(jīng)濟(jì)生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對于牽涉到全社會公眾利益的重大問題，如食品藥品、安全生產(chǎn)、金融活動等，需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對于公民合法運(yùn)用財(cái)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新活動應(yīng)予鼓勵，激發(fā)公民創(chuàng)造財(cái)富和企業(yè)創(chuàng)新的動力。但是如果有某些活動妨害他人和公眾權(quán)利，就要由立法機(jī)構(gòu)予以禁止，相當(dāng)于開立“負(fù)面清單”。清單之內(nèi)的活動嚴(yán)格禁止，清單之外的活動公民有權(quán)進(jìn)行，做到對于普通公民來說，“法無禁止即可為”。同時，公民也有權(quán)對政府政策措施的制定和實(shí)施進(jìn)行依法問責(zé)、依法維權(quán)，公民和政府共同接受法律的約束。

保護(hù)社會公眾利益，降低社會交易成本，是合理界定監(jiān)管邊界的依據(jù)。從金融市場角度來理解這一問題：第一，金融活動是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，公民對自己的財(cái)產(chǎn)具有擁有、處置、使用、收益權(quán)，其中處置權(quán)和收益權(quán)是財(cái)產(chǎn)擁有人的重要權(quán)利，法律對此應(yīng)予以保護(hù)；第二，不能把公民個人、少數(shù)人、多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)處置都納入監(jiān)管之列，“玩自己的錢給他自由，玩少數(shù)人大金額的錢適度監(jiān)管，玩多數(shù)人的錢嚴(yán)格監(jiān)管”，據(jù)此正確劃分金融活動的監(jiān)管邊界。

政府首先要運(yùn)用法治思維和法治方式行使權(quán)力。要落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要問責(zé)；行政權(quán)力要適應(yīng)來自社會的監(jiān)督，要讓行政復(fù)議、仲裁、訴訟等法定程序效率更高，成本更低。我們大家可以在網(wǎng)上看到有關(guān)于食品安全、環(huán)境保護(hù)、懲治腐敗、事故問責(zé)等等的各種各樣的議論，網(wǎng)絡(luò)的民主使得我們的政府，我們的司法部門在關(guān)注著民眾所關(guān)注的問題。在法治建設(shè)中網(wǎng)絡(luò)民主起到了重要的推動的作用，司法部門和政府部門的積極回應(yīng)將有利于法治社會的建設(shè)。

中國在法律約束公權(quán)力方面已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)。比如《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的頒布執(zhí)行，為約束行政權(quán)力提供了制度基礎(chǔ)，其中《行政許可法》是對行政行為進(jìn)行法律授權(quán)。正如習(xí)總書記所說，要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要不斷完善行政法的各項(xiàng)條款規(guī)定，不斷強(qiáng)化相關(guān)法規(guī)的執(zhí)法力度，不斷增強(qiáng)公民依法維權(quán)的意識和能力，壓縮行政權(quán)力濫用的空間，真正實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為”。

在約束行政行為的法律法規(guī)不斷完善的同時，也應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵公益訴訟。我們希望通過建立公益訴訟制度來讓社會學(xué)會用法律維護(hù)公眾的權(quán)利。一是因?yàn)樵诜稍V訟中，民告官比較難，公益訴訟可以使訴訟雙方處于相對平等的地位；二是公益訴訟是參與機(jī)構(gòu)有限的訴訟，可以將政府擔(dān)心的社會事件問題納入法制軌道；三是通過公益訴訟可以逐漸培育公民維護(hù)自身權(quán)利的意識，解決多數(shù)人的維權(quán)問題。公民通過公益訴訟方式訴諸法律來解決行政行為不當(dāng)帶來的問題，行政法規(guī)對于行政行為的制約將有可能獲得加強(qiáng)。在訴訟的過程當(dāng)中無論哪一方勝哪一方敗，都能看到法律的適用性和不完善的地方。司法實(shí)踐是完善法律的最好途徑。

任何制度都不是完善的，但社會主義市場經(jīng)濟(jì)是實(shí)踐證明了的有利于中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，我們應(yīng)該沿此方向不斷完善這一制度。疏通民意表達(dá)渠道，堅(jiān)持法律法規(guī)所規(guī)定的原則，就不會在利益博弈中產(chǎn)生動蕩。修法立法可能會耗費(fèi)時間，但這個成本遠(yuǎn)低于動蕩給社會帶來的危害。在法制框架內(nèi)推動社會前進(jìn)是中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳路徑，是改革的最佳路徑。改革者要做法治中國的建設(shè)者。

（作者為全國人大常委會委員、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員）