2013年7月3日，國務(wù)院常務(wù)會批復(fù)了“建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)”(以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”)的總體方案；8月27日，中央政治局會議強(qiáng)調(diào)“建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)，是黨中央從國內(nèi)外發(fā)展大勢出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，對加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，具有重要意義”。自此，以上海自貿(mào)區(qū)為抓手的新一輪“以開放促改革”的序幕已經(jīng)拉開。

此輪改革貫徹著頂層設(shè)計與“摸著石頭過河”相結(jié)合的機(jī)理，既有著對中國未來發(fā)展各方面情勢和期待的認(rèn)識，又有著以實踐為基點的考量，是自1979年后35年來再次釋放改革紅利的重大舉措。它不僅直接關(guān)系著上海的國際貨運物流業(yè)中心和國際金融中心的建設(shè)步伐，也不僅直接關(guān)系著全國經(jīng)濟(jì)和金融的未來發(fā)展態(tài)勢，而且關(guān)系著全球經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展格局，至關(guān)重要。

中共中央十八屆三中全會決定中指出：“建立中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，要切實建設(shè)好、管理好，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗”。如何鏈接上海自貿(mào)區(qū)在制度和體制機(jī)制方面由開放促改革所引致的各種效應(yīng)，是一個剛剛破題、有待實踐探索且極為復(fù)雜的論題。

　上海自貿(mào)區(qū)體制機(jī)制改革的新定位

對中國來說，以開放促改革已有30多年歷史。1980年，五屆全國人大批準(zhǔn)設(shè)立深圳、珠海、汕頭和廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，就已邁開以開放促改革的步伐。在30多年間，全國各地先后設(shè)立了眾多享受某些優(yōu)惠政策的各種各樣的試驗區(qū)，其中包括保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合改革試驗區(qū)和金融綜合改革試驗區(qū)等等。如果說，上海自貿(mào)區(qū)的改革開放依然重復(fù)這些試驗區(qū)走過的路徑，那么，它至多只是使中國在各種試驗區(qū)的基礎(chǔ)上又多增了一個試驗區(qū)，由此，設(shè)立與不設(shè)立這個自貿(mào)區(qū)對中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展大致上可以說“無關(guān)大局”。要使得上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和日后運作能夠成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗田”，上海自貿(mào)區(qū)就必須在體制機(jī)制改革方面有新的突破創(chuàng)新，由此，明確定位就成為萬事之先的論題。

“以開放促改革”的一個主要含義是，運用開放所帶來的國際要求推進(jìn)國內(nèi)的體制機(jī)制調(diào)整，使其更加適合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。始于1978年末的中國體制機(jī)制改革，大致上可分為三個層面：第一層面是與體制機(jī)制直接相關(guān)的制度改革。這一改革的直接表現(xiàn)方式是，一系列受到計劃經(jīng)濟(jì)制約(或影響)的具體制度(包括法律、法規(guī)和部門規(guī)章等)，按照市場規(guī)則的要求進(jìn)行重新調(diào)整。這一調(diào)整的核心問題是，處理好政府與市場的關(guān)系，即凡是可由市場解決的問題交給市場解決；政府部門的職能在于依法行政、提供公共服務(wù)，解決好市場失靈和市場不能解決的問題。第二層面是與資源配置相關(guān)的改革。第三層面是與突破某個特定政策限制相關(guān)的改革。

與體制機(jī)制直接相關(guān)的制度創(chuàng)新(即前述第一層面)應(yīng)是上海自貿(mào)區(qū)的基本定位。內(nèi)在機(jī)理是，體制機(jī)制改革的過程就是解放生產(chǎn)力、重新進(jìn)行資源配置的過程。改革紅利將在這個過程中釋放和創(chuàng)造。對建立上海自貿(mào)區(qū)而言，要發(fā)揮“推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的‘試驗田’，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展”的功能，也只能首選以體制機(jī)制改革為建設(shè)的重心。毋庸贅述，對上海自貿(mào)區(qū)而言，首要問題不是爭取多少政策上的優(yōu)惠，而應(yīng)是全力展開制度創(chuàng)新。

由于上海自貿(mào)區(qū)以4個保稅區(qū)為基礎(chǔ)建立，保稅區(qū)制度屬于現(xiàn)存狀態(tài)，同時，上海自貿(mào)區(qū)不可能完全實行類似于中國香港、新加坡等的自由港制度，所以，從與體制機(jī)制直接相關(guān)的制度改革看，可選擇的范圍只能在以保稅區(qū)為下限、以自由港為上限的制度區(qū)間內(nèi)。