二、治理危機(jī)與制度績效

在制度多樣性得到廣泛承認(rèn)的同時，全球化、信息化、城市化、工業(yè)化以及再工業(yè)化這些重大社會經(jīng)濟(jì)變化也對各國制度運(yùn)行提出了嶄新而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，各國面臨著不同程度的治理問題或危機(jī)，一方面各國制度存在著不同程度的僵化，適應(yīng)新環(huán)境的能力不足，另一方面無法及時回應(yīng)或解決社會經(jīng)濟(jì)問題，制度績效發(fā)揮不能滿足社會公眾的要求和期待。

比較而言，一直對自身制度充滿信心，并且力圖將之推及世界的西方國家，面臨的治理問題更為嚴(yán)重。尤其是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家受困于制度的制約，難以對面臨的問題給予及時有效的回應(yīng)，遭遇到嚴(yán)重的治理危機(jī)。庫普錢認(rèn)為，目前西方世界出現(xiàn)了治理危機(jī)，西方治理模式進(jìn)入了明顯的無效期。原因有三個：一是全球化已經(jīng)使這些國家的許多傳統(tǒng)政策工具失靈；二是西方國家民眾要求政策解決的許多問題都需要一定程度的國際合作；三是國內(nèi)社會公眾情緒低落并且分裂嚴(yán)重，無法形成有效的公眾參與、社會競爭以及制度制衡。[3]

前蘇聯(lián)和東歐國家雖然進(jìn)行了徹底的制度重建，但是轉(zhuǎn)型過程艱難。無論是制度性質(zhì)的改變，還是具體制度的調(diào)整，并沒有產(chǎn)生預(yù)期的良好效果，反而造成了長期的經(jīng)濟(jì)停滯、嚴(yán)重的社會危機(jī)，許多經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)落后于改革前。顯然，制度轉(zhuǎn)型不僅是制度形式上的，更要體現(xiàn)在制度效果上。

許多發(fā)展中國家依然面臨著發(fā)展困境。在制度形式上，許多發(fā)展中國家參考西方的制度設(shè)計，建立了一套完整相似的制度，但是與本國國情脫節(jié)，無法有效運(yùn)行。即使是實現(xiàn)了以選舉為核心的民主化，由于國家的治理能力不足，大量的社會經(jīng)濟(jì)問題也無法僅僅依靠選舉來解決。不僅這些國家自身，包括聯(lián)合國在內(nèi)的許多國際組織也越來越認(rèn)識到簡單的制度移植存在的問題。[4]這說明，有效的制度，必須是扎根于本國國情的制度。

以中國為代表的新興市場國家的快速發(fā)展，顯示出治理的改善不能簡單地用所謂的民主化來實現(xiàn)。簡單地使用民主—專制這樣的兩分法來看待這些快速發(fā)展的國家，無法客觀全面地理解這些國家治理能力提高與本國制度的關(guān)系。這種認(rèn)識在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。一方面，西方社會，尤其是西方學(xué)者開始認(rèn)真地檢討關(guān)于中國的判斷，更加客觀地對待中國的制度特點和制度優(yōu)勢；[5]另一方面，新興市場國家的成功做法也開始受到發(fā)展中國家，乃至一些西方國家的重視。美國《新聞周刊》在2009年的一期雜志上以“為什么中國行得通？”作為封面標(biāo)題。在內(nèi)文開篇就說，“中國是今年唯一一個可能取得靚麗增長的主要經(jīng)濟(jì)體，因為它是世界上唯一一個慣常打破經(jīng)濟(jì)教科書每一個原則的國家”。

治理重要性的提升，說明了不同的制度都會遇到治理的困境，但也會在解決具體問題上發(fā)揮出各自的優(yōu)勢。因此，要盡可能地避免陷入對制度的價值預(yù)判或者意識形態(tài)定性，尤其不能將自由民主制度作為衡量不同制度優(yōu)劣的最終標(biāo)準(zhǔn)，而要重視制度的治理績效。“在一個政治經(jīng)濟(jì)模式相互競爭的世界里，人們越來越傾向于用為民眾提供物質(zhì)利益的能力來判斷哪種模式更具吸引力，而無論這種模式有多民主。對于在這個世界上存在的很多與西方不同的制度，只要它們推動的是進(jìn)步而不是暴力，西方就應(yīng)該尊重它們的政治自主權(quán)。”[6]

制度績效集中體現(xiàn)了制度運(yùn)行的結(jié)果，它指的是制度運(yùn)行取得的社會經(jīng)濟(jì)政治文化等綜合效果，集中體現(xiàn)為人們物質(zhì)精神生活水平的改善和提高。不同的制度會實現(xiàn)同樣的制度績效。[7]聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的人類發(fā)展指數(shù)、世界銀行以及其他國際組織近年來進(jìn)行的治理指標(biāo)評估都可以視為對制度績效進(jìn)行比較和評價的實踐探索。而一些學(xué)者也以“治理”為核心概念設(shè)計了多個評價指標(biāo)體系，并且選取了一定量的國家進(jìn)行評估實驗。這些努力說明，即便是不同國情下的不同制度，在許多領(lǐng)域也是可以進(jìn)行績效比較的，可以確定較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)，形成底線性共識。如果制度運(yùn)行有利于人們物質(zhì)精神生活的改善和提高，那么這樣的制度就是有效的，就會獲得人們的認(rèn)同和支持。

各國發(fā)展水平的不同，決定了不能簡單地用當(dāng)今橫向的維度來衡量各國的制度績效，必須選取歷史縱向的維度來比較各國制度績效提升的過程，并以此為主要尺度，再輔以與同等發(fā)展水平國家的比較。尤其不能簡單地用西方國家的現(xiàn)有發(fā)展水平作為衡量各國的唯一標(biāo)準(zhǔn)。那樣就會忽視各國為提高制度績效所作的努力，也會導(dǎo)致對各國制度多樣性的否定。庫普錢在評論各國的政治多樣性時提醒說，要認(rèn)識到?jīng)]有哪個國家哪種體制能夠壟斷“善治”的提供。正如沒有民主的普遍形式，沒有責(zé)任政府的普遍形式一樣。[8]

制度績效內(nèi)容非常豐富，可以進(jìn)行不同的類型學(xué)劃分。從制度作為一個系統(tǒng)的視角，可以將衡量制度績效的標(biāo)準(zhǔn)分為三大類(見表1)：一類是制度產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，即制度能夠提供滿足社會成員基本需要的產(chǎn)品，包括秩序、基本公共品和集體行動；第二類是制度輸入標(biāo)準(zhǔn)，即社會成員對于制度的態(tài)度、要求及其表達(dá)，可以分為對制度的承認(rèn)和參與兩個層次；第三類是制度改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，即制度在一定的時空條件下進(jìn)行完善的能力，可以分為自我調(diào)整和自我糾錯兩個層次。只要達(dá)到其中的大部分標(biāo)準(zhǔn)，就說明了該國制度能夠穩(wěn)定運(yùn)行，實現(xiàn)基本的治理效果，具有合理性和合法性。　　

第一，維持秩序。這是一套制度存在的最基本的功能，就國家制度來說，它首先要將社會各個階層的矛盾和沖突控制在一定范圍內(nèi)，避免相互沖突造成整個國家的破裂、社會的動蕩。[9]就單個制度來說，能夠起到規(guī)范社會成員行為的作用，減少社會成員成規(guī)模的破壞制度的行為。目前國際社會討論的“失敗國家”，最突出的特征就是各項制度無法維持社會政治生活的有序性。

第二，提供公共品。從廣義上講，秩序也是一種公共品，但是在現(xiàn)代社會中，公共品的范圍和內(nèi)容有了很大的擴(kuò)充。為社會成員提供更多的公共品成了國家制度的合法性來源之一，有學(xué)者稱之為“社會幸福主義”，即國家為了尋求統(tǒng)治合法性，給消費者提供不斷增多的商品和公共設(shè)施。[10]一些研究發(fā)展中國家政治的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，政府管理社會經(jīng)濟(jì)的能力是這些新興國家獲得合法性支持的重要來源。白魯恂曾說，“統(tǒng)治的合法性一方面為政治系統(tǒng)的一種屬性，其特別與政府結(jié)構(gòu)的績效有關(guān)”。[11]由于公共品內(nèi)容的豐富，所以可以選取社會安全、糾紛解決、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本的公共品作為衡量制度績效的底線標(biāo)準(zhǔn)。

第三，實現(xiàn)集體行動。社會成員是多樣的，并且相互之間存在著一定的矛盾甚至對立，他們之間如何實現(xiàn)合作，在共同目標(biāo)實現(xiàn)上達(dá)成集體行動是衡量制度績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。[12]制度發(fā)揮的是協(xié)調(diào)不同社會成員關(guān)系、調(diào)節(jié)和動員資源、確定責(zé)任和權(quán)利的功能。只有達(dá)成有效的集體行動，才能解決整個社會發(fā)展過程中面臨的重大問題。隨著風(fēng)險社會的到來，突發(fā)事件的增多，集體行動能力在預(yù)防風(fēng)險、應(yīng)對危機(jī)過程中的作用越來越突出。

第四，為社會成員提供表達(dá)和參與的渠道。一個制度要運(yùn)行起來，必須與社會成員進(jìn)行互動，了解他們的需求，并作出相應(yīng)的回應(yīng)。表達(dá)和參與是社會成員對制度的輸入方式，不同的國家都有自己富有特色的制度輸入方式，雖然表達(dá)和參與的方式與程度存在著差別。差別的存在既取決于制度的開放性，也取決于歷史文化傳統(tǒng)、社會利益關(guān)系以及社會成員的能力。對于任何一套制度來說，社會成員的表達(dá)和參與不能超過制度的承受能力，否則就會造成制度的瓦解。因此，表達(dá)和參與的可控性是衡量制度績效的基本標(biāo)準(zhǔn)。

第五，制度要有自我調(diào)整能力。制度往往是對過去的經(jīng)驗和做法的總結(jié)和提升，雖然有普遍適用性和延續(xù)性，但是也有時空局限性，尤其是隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的加速，制度的適應(yīng)力和調(diào)整力越來越重要。制度的自我調(diào)整能力是可以通過制度輸出和輸入衡量的，但是也要關(guān)注制度自身的反思能力，尤其是制度的制定者和執(zhí)行者對于問題的判斷能力和自我糾錯能力。

以上五條標(biāo)準(zhǔn)的核心就是制度的有效性。亨廷頓在比較了各國發(fā)展差異后也承認(rèn)，“當(dāng)今世界各國之間最重要的政治分野，不在于他們的政府形式，而在于他們政府的有效程度”[13]。鄧小平在上個世紀(jì)80年代就曾經(jīng)提出，評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，“關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看是否增進(jìn)人們的團(tuán)結(jié)，改善人們的生活；第三是看生產(chǎn)力是否得到持續(xù)發(fā)展”。[14]

隨著全球化進(jìn)程的加快，各國都面臨大量的新舊問題，制度的有效性成為各國普遍關(guān)心的問題。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中國與西方國家在應(yīng)對危機(jī)、實現(xiàn)發(fā)展之間的鮮明對比，使制度有效性的討論更為熱烈。福山在批評美國的政治制度已經(jīng)淪為“否決體制”[15]的同時，提出要客觀地看待中國的制度。在他看來，盡管中國的責(zé)任機(jī)制存在缺陷，但是政府努力給公民提供他們所需要的物品，尤其是安全、就業(yè)、提高生活水平等，其制度有效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了大部分類似的體制。許多發(fā)展中國家已意識到，民主不是包治百病的靈丹妙藥。中國的模式足以啟發(fā)各國思考，如果一國政治制度不契合本國的文化、歷史條件，結(jié)果一定是水土不服。“中國模式的意義，不在于向世界各國提供足以替代民主制的靈丹妙藥，而在于從實踐上證明了良政的模式不是單一而是多元的，各國都能找到適合本國的政治制度。”[16]