摘要： 中德兩國(guó)學(xué)者近年來(lái)研究地方治理所采取的一種路徑，是從地方政治能動(dòng)者出發(fā)，選擇特定的政策領(lǐng)域來(lái)分析這些能動(dòng)者在政策執(zhí)行中的行為方式，以及對(duì)政策執(zhí)行績(jī)效產(chǎn)生的影響。中國(guó)地方治理方式是多樣的，但還是有共同規(guī)律可以尋找。而分析地方官員與制度之間的互動(dòng)關(guān)系、相互塑造關(guān)系，是探求共同規(guī)律，理解地方治理運(yùn)行的重要路向。

關(guān)鍵詞： 地方政治;能動(dòng)者;治理績(jī)效;分析路徑

地方治理在當(dāng)代中國(guó)政治中的重要性是毋庸諱言的，原因除了其結(jié)構(gòu)性地位外，更在于其越來(lái)越突出的能動(dòng)性。地方官員是地方治理中的主要力量。作為中國(guó)官員隊(duì)伍的主體，省以下各級(jí)官員，尤其是縣鄉(xiāng)官員不僅是國(guó)家法律政策的具體執(zhí)行者和解釋者，也是所生活區(qū)域中具有很大影響的群體。他們的能力素質(zhì)、操守追求、言談舉止等既決定著各地政治的運(yùn)行和治理的績(jī)效，也影響著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)育、社會(huì)關(guān)系的調(diào)整、社會(huì)風(fēng)氣的提升以及社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的協(xié)調(diào)。“郡縣治天下安”這句古訓(xùn)，現(xiàn)在經(jīng)常被用來(lái)形容地方在實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定過(guò)程中的基礎(chǔ)性地位，當(dāng)前，地方官員也已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)關(guān)注的對(duì)象、各種矛盾聚集的焦點(diǎn)。

一、地方官員的多重形象

在這個(gè)社會(huì)變化迅速和利益更加多元的時(shí)代，地方官員的形象早已不是原來(lái)官方宣傳中的“人民的勤務(wù)員”、“群眾的好干部”，而是多重并且相互沖突的。在國(guó)家的眼里，他們可以是國(guó)家意志的忠誠(chéng)執(zhí)行者，也可以是“上有政策，下有對(duì)策”的投機(jī)分子，甚至破壞黨群關(guān)系的腐敗分子。在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾眼里，他們或者是自己身邊熟悉的，能夠光耀門庭的子弟親戚朋友，也可能是用公共資源為自己家庭、群體謀利益的貪官。而在自我的評(píng)價(jià)中，地方官員可以是收入穩(wěn)定、辦事容易、幸福感很高的群體，也可以是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、“五加二、白加黑”地拼命工作卻面臨晉升“玻璃天花板”困境的群體，更可以是愛(ài)好豐富、風(fēng)格獨(dú)特、異于主流的個(gè)性官員。地方官員的多重形象甚至成為火熱的“官場(chǎng)文學(xué)”的重要資源，以不同層級(jí)地方官員為對(duì)象的文學(xué)作品作為暢銷書被擺在機(jī)場(chǎng)、車站的書店里，成為中國(guó)文學(xué)界少有的現(xiàn)實(shí)主義成果。

地方官員形象的多重性是多種因素造成的，其中的兩個(gè)因素尤其值得重視。第一個(gè)因素是官員內(nèi)部的分化。目前的官員隊(duì)伍既不是1949年解放后根據(jù)出身建構(gòu)起來(lái)的“革命干部”，也不是1980年之后選拔出來(lái)的“四化”干部，而是來(lái)源更為多樣、利益差異明顯的一個(gè)多元群體。來(lái)源多樣體現(xiàn)為受教育程度、個(gè)人經(jīng)歷、家庭條件等多個(gè)方面。利益差異集中體現(xiàn)為收入、觀念和能力方面，形成的原因可以歸結(jié)為城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別、部門差別以及個(gè)人的情況(比如家庭條件、社會(huì)關(guān)系以及對(duì)公共權(quán)力的使用)。隨著官員的內(nèi)部快速分化，我們除了可以用傳統(tǒng)的“貪官-清官”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分官員外，還有了更多的其他標(biāo)準(zhǔn)。比如“能干與平庸”、“唯上與務(wù)實(shí)”、“改革與保守”、“會(huì)干事的與會(huì)做官的”、“本地與外來(lái)”、“從基層做起來(lái)的與空降而來(lái)的”以及不同“派別”(比如“轉(zhuǎn)業(yè)軍人”、“同鄉(xiāng)”、“同學(xué)”等)。當(dāng)然，在這些二元分類光譜上，還有很大的過(guò)渡帶。許多官員由于經(jīng)歷的豐富，具有多重身份，可以歸納到不同的群體之中，并且在不同的政策領(lǐng)域或者具體事件中，會(huì)理性地選擇使用相應(yīng)的身份，甚至?xí)霈F(xiàn)身份的沖突。但是，當(dāng)自己所處的群體利益受到損害的時(shí)候，這些官員也會(huì)選擇最低限度的共同身份，以形成群體內(nèi)部的戰(zhàn)略性聯(lián)合。所謂的“官官相護(hù)”在地方官員行為選擇中依然有效。

第二個(gè)因素是國(guó)家-地方-社會(huì)三元關(guān)系的復(fù)雜化。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理中，這就是一個(gè)重要關(guān)系。柳宗元的《封建論》肯定了郡縣作為“地方”這個(gè)中間環(huán)節(jié)在協(xié)調(diào)國(guó)家-社會(huì)(或民眾)關(guān)系時(shí)的重要性。他說(shuō)秦王朝的失敗不是由于郡縣制，而是“失于政”，以至于“郡邑不得正其制，守宰不得行其理”。因此，他主張，要實(shí)現(xiàn)好的治理，就要“使賢者居上，不肖者居下，而后可以理安。”

這個(gè)治理邏輯同樣也適用于對(duì)當(dāng)代中國(guó)地方政治的分析，但是在新的條件下這個(gè)三元關(guān)系變得更加復(fù)雜了。復(fù)雜性體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，國(guó)家的職能是通過(guò)許多部門體現(xiàn)出來(lái)的，形成了明確的“條條”關(guān)系；其次，地方是多層級(jí)的，而且對(duì)地方官員的管理采取的是“下管一級(jí)”的方式，地方政府的利益主體地位得到了確認(rèn)，形成了明確的“塊塊”；第三，地方社會(huì)的多元化和自主性增強(qiáng)。隨著市場(chǎng)化、城市化、經(jīng)濟(jì)全球化以及信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，地方社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)快速變化，利益格局重構(gòu)、社會(huì)自主性不斷提升，更為重要的是地方社會(huì)已經(jīng)成為了開(kāi)放的空間，與外部社會(huì)形成了多層次多渠道的互動(dòng)關(guān)系。地方政府與地方社會(huì)的關(guān)系帶有了明顯的開(kāi)放性。

學(xué)者們?cè)谘芯恐袊?guó)地方政治的過(guò)程中，已經(jīng)注意到地方官員的多重身份，并且試圖將其理論化。許多政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及歷史學(xué)的研究成果都在進(jìn)行這種努力，形成了諸如“地方公司(或合作主義)”[1]“地方政府企業(yè)”[2]“贏利型與保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”[3]、“政治企業(yè)家”、“創(chuàng)新者”等用來(lái)描述地方政府或者地方官員的概念。[4]這些概念都是圍繞著“國(guó)家-地方-社會(huì)”這個(gè)三元關(guān)系建構(gòu)而成的，可以概括為三類：一類將地方官員視為國(guó)家利益的代理人和國(guó)家意志的執(zhí)行者；第二類將地方官員視為地方利益的代表者和保護(hù)者；第三類將地方官員視為內(nèi)部一體的、具有自主性的，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)的群體。圍繞這三個(gè)角色，也可以形成三個(gè)反角色，即：國(guó)家意志的背叛者或者脫離者；地方利益的侵犯者；內(nèi)部分裂并且被外部力量左右的群體。(具體見(jiàn)下表)　　

盡管由于學(xué)科、觀察視角、觀察領(lǐng)域等的不同，地方官員呈現(xiàn)出多種角色身份，但是這些研究的基本前提是一致的：承認(rèn)地方官員在當(dāng)代中國(guó)治理中的能動(dòng)作用。這種能動(dòng)性不僅塑造著國(guó)家-社會(huì)關(guān)系、國(guó)家-市場(chǎng)關(guān)系在不同地域中的不同形態(tài)，而且直接影響著國(guó)家治理和地方治理的績(jī)效。

二、研究地方官員的可行路徑

既然地方官員是當(dāng)代中國(guó)治理過(guò)程中的重要能動(dòng)者，那么在中國(guó)這樣一個(gè)規(guī)模超大、政府多級(jí)、官員隊(duì)伍龐大的背景下，如何研究地方官員在國(guó)家治理、地方治理過(guò)程中的作用呢？

首先的問(wèn)題是如何定位地方官員。中國(guó)省以下地方層級(jí)復(fù)雜，遠(yuǎn)非憲法規(guī)定的那樣只有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)，而實(shí)際上存在著副省級(jí)城市、地區(qū)級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四類。截止到2010年，副省級(jí)城市15個(gè)(10個(gè)省會(huì)城市，5個(gè)計(jì)劃單列市)，地區(qū)級(jí)行政單位333個(gè)(地級(jí)市283個(gè))，縣級(jí)行政單位2856個(gè)(縣1461個(gè)，縣級(jí)市370個(gè)，市轄區(qū)853個(gè)，自治縣117個(gè))，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)40906個(gè)(鎮(zhèn)19410個(gè)，鄉(xiāng)14571個(gè)，街道辦事處6923個(gè))。[5]對(duì)于在省以下各層級(jí)工作的官員數(shù)量，沒(méi)有確切的統(tǒng)計(jì)，但可以肯定他們占整個(gè)官員隊(duì)伍的絕大多數(shù)。從對(duì)干部隊(duì)伍數(shù)量的估算中可以看到他們是個(gè)龐大的群體。有學(xué)者從公務(wù)員的兩種統(tǒng)計(jì)口徑來(lái)計(jì)算，狹義的公務(wù)員指的是各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員，數(shù)量為500萬(wàn)人，廣義的包括行政機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的工作人員，數(shù)量為1053萬(wàn)人。[6]另?yè)?jù)孫濤等的研究，“干部”主要包括“黨、政、軍、企、事、群”六大領(lǐng)域，涵蓋了在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公有制事業(yè)單位工作的所有腦力勞動(dòng)者，約有3800萬(wàn)人。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》“公共管理與社會(huì)組織就業(yè)人員”統(tǒng)計(jì)的推算，“黨政群”三大領(lǐng)域有1100萬(wàn)人。[7]作者從國(guó)務(wù)院2009年發(fā)布的《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展白皮書》中所列舉的少數(shù)民族干部數(shù)據(jù)進(jìn)行反推，也可以估算出干部的數(shù)量。[8]截至2009年，全國(guó)共有290多萬(wàn)少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%，以此推算全國(guó)干部數(shù)量是3918萬(wàn)。

當(dāng)然，在中國(guó)的政治體制中，我們不僅要關(guān)注龐大的干部數(shù)量，而且要充分地理解地方干部的地位和形象。從分工的角度看，縣鄉(xiāng)政府的首要任務(wù)是執(zhí)行上級(jí)政府的政策。而執(zhí)行上級(jí)政策需要賦予地方政府以一定的彈性，即地方政府應(yīng)該在執(zhí)行這些政策時(shí)享有一定程度的政治自主權(quán)。這在農(nóng)業(yè)政策或環(huán)境政策領(lǐng)域可以一覽無(wú)余。例如，地方政府必須執(zhí)行諸如“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”之類的政策，然而這類政策的表述通常相當(dāng)寬泛和模糊，它只是泛泛地設(shè)定某些標(biāo)準(zhǔn)，而不會(huì)提供清晰的執(zhí)行指南。原則上，中央要求地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件來(lái)執(zhí)行這些政策，這就賦予了縣鄉(xiāng)干部以一定的政治能動(dòng)性。

胡偉列舉了塑造縣級(jí)政府或官員行為的三種因素：(a)上級(jí)(中央、省、市)指示；(b)有限的地方(財(cái)政、工業(yè)企業(yè)、土地)資源；(c)考核指標(biāo)(主要集中于經(jīng)濟(jì)方面)。根據(jù)胡偉的研究，七十年代末期以來(lái)，縣級(jí)政府已經(jīng)從指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色轉(zhuǎn)變成了政治企業(yè)家和經(jīng)紀(jì)人。指導(dǎo)職能主要是針對(duì)地方國(guó)有企業(yè)而言的，它是連接市場(chǎng)和政府權(quán)力的紐帶。八十年代中期以后，他們成為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)私有化和促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的中堅(jiān)力量。2002年以后，縣級(jí)政府的這種推動(dòng)職能被為私營(yíng)企業(yè)和農(nóng)村地區(qū)提供服務(wù)的新方向所取代。[9]

實(shí)際上，在保持農(nóng)村發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定方面，縣級(jí)政府扮演著十分重要的角色。他們是聯(lián)系上級(jí)行政單位和地方老百姓的橋梁。這就意味著，縣級(jí)政府需要解決政策執(zhí)行過(guò)程中無(wú)休止的沖突和矛盾。格雷姆·史密斯(Graeme Smith)認(rèn)為，只有滿足如下三個(gè)條件，縣級(jí)政府才能夠發(fā)揮帶頭作用：(a)有利于年度績(jī)效考核；(b)能夠增加本縣的財(cái)政收入；(c)符合地方干部的個(gè)人利益。[10]此外，能夠增加象征資本(symbolic capital)等非物質(zhì)利益也應(yīng)該考慮進(jìn)去，因?yàn)檫@一因素可以激勵(lì)地方干部在政策執(zhí)行過(guò)程中有所作為。盡管史密斯刻畫了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的諸多現(xiàn)實(shí)，但是，他對(duì)縣級(jí)政府的觀察顯然忽視了過(guò)去十多年來(lái)中國(guó)農(nóng)村在某些方面的實(shí)際發(fā)展。因此，理解上級(jí)政府的要求、地方干部的利己性和農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系將顯得尤為重要。

樊紅敏將縣級(jí)干部概括為一個(gè)擁有相同活法的群體，他們每天都要參加各種會(huì)議，經(jīng)常要聆聽(tīng)高層領(lǐng)導(dǎo)的講話，需要定期向上級(jí)匯報(bào)工作，時(shí)常要接待上級(jí)的視察。盡管如此，地方干部還常常苦于各種消極的公眾形象，他們要忍受激烈的同行競(jìng)爭(zhēng)，最有能力的干部也不一定能夠得到提拔。[11]在晉升方面，資歷、業(yè)績(jī)和個(gè)人關(guān)系非常重要。對(duì)于地方干部來(lái)說(shuō)，職位越高，與決定他們升遷的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系越重要。工作歷練對(duì)于干部提拔是很有幫助的，因?yàn)榻?jīng)年累月的工作為他們積累了更多的專業(yè)技能和人脈。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，那些在某個(gè)重要的政府或黨委部門工作過(guò)的干部能夠更快地被提拔到縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。[12]與領(lǐng)導(dǎo)班子(例如常委)走得越近，被提拔的機(jī)會(huì)越大。[13]

在某些人眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通常被看作一群目無(wú)法紀(jì)、橫行鄉(xiāng)里、魚肉百姓的另類。[14]他們思想情緒低落、政治責(zé)任感不強(qiáng)、工作作風(fēng)不實(shí)、對(duì)人民群眾不親，熱衷于浪費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源和編造統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。[15]蘇耀昌(Alvin Y. So)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看成“掠奪型政府”。[16]一位前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“吞噬農(nóng)民的寄生蟲”。[17]有的中國(guó)學(xué)者使用“沒(méi)動(dòng)力的，被動(dòng)的”等消極詞匯來(lái)形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，認(rèn)為他們只會(huì)按上級(jí)指示行事。這一點(diǎn)可以通過(guò)許多結(jié)構(gòu)性因素來(lái)解釋：由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)干部不是由選舉產(chǎn)生的，他們只需對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，他們沒(méi)有動(dòng)力來(lái)滿足地方百姓的需求。[18]正如一位前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記所提到的，在老百姓心目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之所以努力工作，只不過(guò)是為了得到上級(jí)政府的提拔。因此，地方干部“不怕群眾不滿，就怕領(lǐng)導(dǎo)翻臉”。[19]然而，根據(jù)這一邏輯，這種消極的印象并不能解釋近些年來(lái)中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際發(fā)展。為此，我們必須搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和政府的消極的公眾形象和辦了一些實(shí)事之間的悖論。為了解決這一難題，有人區(qū)分了五類干部：學(xué)習(xí)型干部、發(fā)展型干部、民主型干部、服務(wù)型干部和廉潔型干部。[20]然而，這種簡(jiǎn)化的解釋力不大，因?yàn)榈胤礁刹客ǔ＞哂卸嗝嫘裕核麄兛赡芨瘮〉匀挥泄τ诘胤桨l(fā)展；他們可能不夠民主，但仍然有學(xué)習(xí)能力(例如，他們善于吸引外部資金和與地方企業(yè)打交道)。這就使得我們需要更為復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來(lái)證實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在地方層面的政策執(zhí)行中的角色及其效果。

當(dāng)然，在過(guò)去幾年中，也存在一些負(fù)面的描述引起了人們關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存廢的討論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在21世紀(jì)初取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有存在的必要了。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，60%的人仍然生活在農(nóng)村，縣級(jí)政府在他們各自的轄區(qū)內(nèi)無(wú)力管好這么多的人，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能夠有效地提供公共物品，并在地方政府和老百姓之間建立合理的反饋機(jī)制。[21]

為了兌現(xiàn)年度“目標(biāo)責(zé)任狀”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須完成一些敏感的任務(wù)，例如計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、食物儲(chǔ)備和供給、流行病和動(dòng)物防疫等，這類任務(wù)涉及的政策領(lǐng)域有30種之多。一份關(guān)于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的研究表明，他們所面臨的主要問(wèn)題包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難(72.82%)、社會(huì)不穩(wěn)定因素(41.13%)、農(nóng)民的覺(jué)悟(35.49%)、公益性事業(yè)興辦難(31.13%)、村干部素質(zhì)參差不齊(23.94%)、土地矛盾(11.41%)。[22]高層政府并不是特別了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的這些難題。2006年取消農(nóng)業(yè)稅，不再進(jìn)行“三提五統(tǒng)”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)急劇增加。今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有少量的業(yè)務(wù)預(yù)算，他們必須向上級(jí)政府申請(qǐng)項(xiàng)目資金以提供基本公共物品。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇不高，在有些地區(qū)，即使是為了領(lǐng)取這點(diǎn)微薄的工資，他們通常還得等上好幾個(gè)月。[23]盡管如此，他們還要面對(duì)：(a)縣級(jí)政府的要求和控制不斷加碼；(b)地方老百姓的需求不斷增加；(c)來(lái)自自身和同行的晉升壓力不斷增大。[24]此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通常是村民發(fā)泄的對(duì)象，后者要求前者解決現(xiàn)實(shí)生活中的各種問(wèn)題。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的決策權(quán)較少，威望較小，他們常常把自己看作二等公務(wù)員或者弱勢(shì)群體。他們面臨著很大的績(jī)效評(píng)估壓力，工作不受尊重，很難得到提拔。有研究表明[25]，諸如此類的境遇使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憂郁不堪，有的甚至把這種情緒傳達(dá)給家人，失眠等問(wèn)題層出不窮。[26]

現(xiàn)有研究對(duì)地方官員的定位主要采取三種方式：

第一種方式將地方政府等同于地方官員，將地方政府視為一個(gè)理性的主體，地方官員的行為不過(guò)是地方政府意志的具體實(shí)現(xiàn)，因此研究的重點(diǎn)是地方政府與國(guó)家、地方社會(huì)以及其他地方政府之間的關(guān)系。這是一種整體性方法，通常被經(jīng)濟(jì)學(xué)者、政治學(xué)者、公共管理學(xué)者所采用。這個(gè)方法的最大優(yōu)點(diǎn)是將復(fù)雜的關(guān)系簡(jiǎn)明化了，但缺點(diǎn)則是無(wú)法將地方官員個(gè)體的作用、地方官員之間的關(guān)系納入解釋的框架之中。

第二種方式選擇個(gè)別地方官員進(jìn)行研究，分析這些官員個(gè)人在治理過(guò)程中的作用，討論他們發(fā)揮積極或消極作用的原因。這種個(gè)人主義的研究方法通常被社會(huì)學(xué)者、政治學(xué)者所采用。中國(guó)政治還有強(qiáng)烈的“人治”色彩，地方政治更為明顯。關(guān)注官員個(gè)人，可以真切生動(dòng)地揭示出現(xiàn)實(shí)治理過(guò)程，但由于官員個(gè)體的差異較大，如何從個(gè)別案例的分析中抽象得出普遍性結(jié)論具有很大的挑戰(zhàn)性。

第三種方式是將同一層級(jí)、同一個(gè)部門或特定地域中的地方官員作為一個(gè)群體進(jìn)行研究。相比于前兩種研究進(jìn)路，這種方式具有很大的挑戰(zhàn)性，因?yàn)楣賳T個(gè)人信息的不公開(kāi)、不完整，很容易使人質(zhì)疑地方官員如何作為一個(gè)群體存在和發(fā)揮作用，盡管無(wú)論是干部管理制度還是人們的日常判斷都會(huì)將地方官員默認(rèn)為是一個(gè)群體。既然地方官員作為一個(gè)群體已經(jīng)成為了一個(gè)常識(shí)，那么研究者的任務(wù)就是如何使這個(gè)判斷在分析中具有可操作性。

從2008年開(kāi)始，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心與德國(guó)杜伊斯堡大學(xué)的東亞研究所、圖賓根大學(xué)的大中華研究中心聯(lián)合以“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的執(zhí)行”為對(duì)象進(jìn)行了持續(xù)的田野調(diào)查，努力探索將地方官員作為一個(gè)群體這個(gè)判斷變得可操作化。必須承認(rèn)，雖然中國(guó)地方政治充滿活力，存在著許多令人著迷的問(wèn)題，但是要進(jìn)行實(shí)證研究則困難重重，其中最突出的問(wèn)題是如何進(jìn)入地方政治，因?yàn)榧埫嫔系恼闻c現(xiàn)實(shí)中的政治存在著巨大的差異，不能進(jìn)入到地方政治的運(yùn)行過(guò)程中，則連隔岸賞花的可能性都微乎其微。生于斯長(zhǎng)于斯的中國(guó)學(xué)者尚且如此，外國(guó)學(xué)者面臨的困難則更大。

借鑒以前合作的經(jīng)驗(yàn)，中德雙方首先把地方的層次確定為縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)，不僅因?yàn)檫@兩級(jí)的官員更容易接近，更因?yàn)榭h鄉(xiāng)兩級(jí)處于國(guó)家-社會(huì)的交接面上，是國(guó)家意志與社會(huì)訴求互動(dòng)的平臺(tái)。接下來(lái)是選擇研究的領(lǐng)域?？h鄉(xiāng)政權(quán)承擔(dān)了諸多職能，所謂“上面千條線，下面一根針”。這些職能所涉及的領(lǐng)域，存在著開(kāi)放度、政治敏感度高低、涉及的部門數(shù)量多寡以及體現(xiàn)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系程度深淺等差別。

經(jīng)過(guò)多方考慮，我們最終選擇了“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”這項(xiàng)開(kāi)始于2006年的國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略。到我們開(kāi)始研究的2008年，這項(xiàng)戰(zhàn)略已經(jīng)執(zhí)行了兩年，開(kāi)始產(chǎn)生效果，更為重要的是這項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略每個(gè)地方都要執(zhí)行，因此可以進(jìn)行不同地方間的比較研究；由于國(guó)家有明確的要求，并且主要是“投入”政策，被地方官員視為“做好事、善事”，因此開(kāi)放度和政治敏感度不強(qiáng)；作為一項(xiàng)黨和國(guó)家制定的戰(zhàn)略，涉及諸多部門，比如黨委的組織部、宣傳部、農(nóng)村工作部，政府方面的財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、科技局等，因此可以接觸到不同部門的官員；由于這個(gè)戰(zhàn)略針對(duì)的是農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的干部都涉及其中，并且直接關(guān)系到農(nóng)民的利益，所以可以接觸到基層干部和農(nóng)民，能夠了解到政策對(duì)象的反應(yīng)和意見(jiàn)。