第四，制定行政程序法是回應當前順利實現社會轉型的需要。轉型社會時期的我國對程序改革的需要體現在兩個方面：（1）隨著市場經濟改革的深入和多元利益格局的逐漸形成，傳統(tǒng)的命令——服從的管理模式已經不能適應當前的形勢，需要將民意更多吸納至行政的過程，需要更加透明的政府，需要在多元利益之間進行有效的協(xié)調，由此對程序制度提出新的要求。（2）當前改革已經進入攻堅階段，各種社會矛盾顯現出來并有激化的危險，如何順利解決當前面臨的各種社會矛盾，保證改革的順利進行是當前面臨的重大問題。解決矛盾最有效的方式是減少矛盾的發(fā)生，尋求更多的共識，而程序正義所具有的增強結果可接受性、有助于糾紛解決的功能提供了可行的路徑。改革的過程越公正，改革的結果越能為更多的人所接受，社會轉型就越順利。制定行政程序法，發(fā)揮行政程序的積極公共意志形成功能，為改革涉及的各方利益主體提供解決矛盾、尋求共贏的制度安排，這將極大有助于改革取得更多的共識，減少社會矛盾的發(fā)生。

第五，制定行政程序法，還是解決以下問題的需要：（1）將行政法基本原則由理論層面轉換為法律基本原則，將行政法的價值轉化為行政機關應當遵循的基本行為準則。（2）規(guī)定行政行為的效力制度。行政行為效力制度是行政實體法上的核心制度，涉及行政行為的成立、生效、將產生何種效力等重要內容，這一重要制度在分散立法模式中無法進行規(guī)定。（3）在立法技術層面解決分散立法導致的立法重復、立法空白與立法沖突等問題。（4）樹立公務員隊伍的正當程序意識，引起他們對程序問題的重視。

五、中國未來行政程序法立法的幾個基本問題

（一）立法目的：建構最低限度公正行政程序制度

行政程序法的立法目的，是立法者基于社會發(fā)展的需要及對行政程序法固有屬性的認識，旨在通過制定行政程序法而獲得的某種理想結果。立法目的支配行政程序制度設計，因此是行政程序立法首先需要解決的問題。確定我國行政程序法立法目的需要考慮如下幾個問題：

（1）行政權行使現狀及立法要解決的問題。行政權無論在國家權力結構，還是在行政權力與公民權利結構中都居于過于強大的地位，欠缺有效制約的行政權存在兩個方面問題：一方面，行政權力封閉運行，缺乏監(jiān)督與制約，容易被濫用，造成決策不公、執(zhí)法隨意；另一方面，行政有效性不足，行政理性缺失、行政效率較低、懶政現象較為突出。制定行政程序法需要解決行政公正性與有效性不足兩方面的問題。

（2）如何處理好行政程序法典與眾多單行行政程序法之間的關系。如何處理好法典與單行立法之間的關系成為制約中國行政程序法立法的“瓶頸”，反對制定行政程序法的主要理由就是中國已經制定行政處罰法、行政許可法、行政強制法等單行立法，沒有必要制定行政程序法。

（3）如何處理好權利保護與行政效率之間的關系?，F代行政程序立法對公民程序權利保護的強調帶來了對行政效率降低的擔憂和焦慮。我國學者多主張行政程序法應當采取“權利效率并重模式”，在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[20]然而，這種目標模式只是確立了立法的基本方向和整體立法思路，并沒有提供可操作的具體指標體系。在某一具體制度設計時，立法者面對權利保障和效率保障之間存在價值沖突時，必須作出取舍和選擇。行政程序立法過程中還需要明確如何才能做到并重、兼顧、平衡，而不失偏頗。

問題1需要行政程序法建構的行政程序機制應當同時解決行政的民主性與科學性的問題，前者指向行政程序的價值理性問題，后者指向行政程序的技術理性問題。問題2涉及行政程序法典與單行立法在程序機制構建上的權限配置問題，需要防止出現單行立法架空行政程序法典現象的發(fā)生。問題3要求行政程序法在機制上實現行政程序立法中權利與效率之間的平衡。三個問題之間存在層次性與關聯(lián)性，問題1是制定行政程序法首先需要解決的問題，即行政程序法首先需要建構體現正當法律程序原理的行政程序機制，通過程序正當性賦予行政結果正當性，體現法治對行政活動的基本要求，這是立法的首要目的。在此基礎上，還要解決好問題2提出的法典與單行法之間程序規(guī)范權限配置問題和問題3提出的行政效率問題。對此，可以引入已為我國學界廣泛接受的“最低限度程序公正標準”解決行政程序法的立法目的與制度定位，即行政程序法僅規(guī)定行政權行使應當普遍遵循的基本程序規(guī)則，這些規(guī)則是對行政權力公正行使的最低限度要求，構成最低限度公正行政程序制度，同時為單行立法與行政自主預留出空間。

第一，解決行政公正性與有效性不足的問題。最低限度公正行政程序制度賦予相對人最基本的程序權利保護，對行政權力形成制約，規(guī)范行政權力公正、有效行使。

第二，解決行政程序法典與單行程序立法之間的關系。如果將行政程序法典的立法目的定位為構建最低限度公正行政程序制度，則它與分散單行法之間就并非替代關系，而是主干性立法與分支性立法的關系。單行立法的大量存在是因為行政管理基于行政行為類型差異、部門管理差異、地區(qū)管理差異、層級管理差異等，對程序規(guī)則有特殊需求。然而，不管行為形態(tài)如何、由哪一部門實施、在哪一層級和哪一地區(qū)行使，都是行政權力的運行，因而，又存在共同遵循的規(guī)則。這些共同遵循的程序規(guī)則構成程序正義對行政的最低限度要求，也形成對公民權利的基本保障，這正是行政程序法典要規(guī)定的內容。統(tǒng)一立法與單行立法由此各自承擔不同的使命和功能：統(tǒng)一立法規(guī)定行政普遍遵循的程序規(guī)則，是規(guī)范行政權的主干性立法；單行立法規(guī)定行政權在具體行為類型、部門、地區(qū)、層級中的特殊程序規(guī)則和操作性規(guī)則，是規(guī)范行政權的分支性立法。二者共同構成規(guī)范行政權的程序法體系，相互不能替代。

第三，在實現對公民程序權利最低限度保護基礎上促進行政效能。權利保障與行政效率之間并非絕對對立關系，有的程序制度在保護公民權利的同時也有利于行政效率的提高，但二者的確會存在緊張關系，需要立法進行平衡。最低限度公正行政程序制度思路為實現二者的平衡提供可行路徑，即行政程序法要優(yōu)先保障公民的基本程序權利，在此基礎上，通過優(yōu)化程序流程、簡化程序、給予行政機關程序規(guī)則自主空間等方式提升行政效率。

（二）內容定位與選擇

建構最低限度公正行政程序制度的立法目的決定了行政程序法是一部公民程序權利法，在堅持權利法立法前提下，行政程序立法還應考慮以下問題：

第一，回應實踐需求，推進行政管理體制改革與創(chuàng)新。行政程序法應當既回應現代社會對行政的普遍要求，也要立足中國國情，力求制度構建更符合中國的實際情況，具有可操作性?！逗铣绦蛞?guī)定》出臺之前，學界提出的多種版本的《行政程序法專家試擬稿》的立法思路主要契合行政行為的理論體系，呈現出較強的規(guī)范主義立法風格，與實踐中需要規(guī)范的行政活動類型之間不能完全對應?！逗铣绦蛞?guī)定》則立足于解決湖南行政管理實踐中存在的問題，同時兼顧法典自身的體系，很好回應了實踐的規(guī)范需求，呈現出較強的功能主義立法風格。制定行政程序法需要擺脫行政行為理論體系的束縛，立足中國當下，回應實踐需求，特別是要積極回應當前行政管理體制改革與創(chuàng)新的需求：一方面，立法要能夠解決行政管理中實際存在的問題，如重大行政決策的法治化、科學化、民主化制度構建，行政執(zhí)法裁量權行使不當等問題；另一方面，要將行政管理體制改革過程中行之有效的經驗用制度固化下來，鞏固改革的成果，并為行政改革注入法治動力。如辦事時限制度與政府工作流程再造，通過政府信息公開推進的政府透明度建設，開門立法、開門決策推行的公眾參與機制等，需要在立法中總結成功的經驗，并用立法推進這些體制創(chuàng)新的深入推進。