摘要: 現(xiàn)代社會(huì)中公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面臨現(xiàn)實(shí)障礙，即外行公眾因?yàn)榍啡毕鄳?yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)而無(wú)法實(shí)質(zhì)性地參與風(fēng)險(xiǎn)交流。深圳西部通道環(huán)評(píng)事件這一中國(guó)本土案例，作為具有代表性的樣本，提供了一種不同于當(dāng)前主流方案的新可能性。本文通過(guò)總結(jié)該事件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、分析既定規(guī)范給定的行動(dòng)空間和行動(dòng)者的創(chuàng)造性實(shí)踐，揭示了該事件得以成功解決的經(jīng)驗(yàn)在于居民跨越了專(zhuān)業(yè)門(mén)檻，與政府進(jìn)行了有效的風(fēng)險(xiǎn)交流。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)理論論證有效風(fēng)險(xiǎn)交流所需要的，其實(shí)并不是使外行公眾理解專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而在于建立和維持對(duì)專(zhuān)家的系統(tǒng)信任，進(jìn)而提出此個(gè)案成功經(jīng)驗(yàn)從可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性需要從制度上保障大眾參與機(jī)會(huì)和專(zhuān)家的可信度。 關(guān)鍵詞: 風(fēng)險(xiǎn)交流；公眾參與；環(huán)評(píng)事件      

一、問(wèn)題的提出

無(wú)人否認(rèn)，現(xiàn)代文明依賴于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。然而，現(xiàn)代社會(huì)以工業(yè)化大生產(chǎn)方式應(yīng)用科技的“意外后果”是，人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入貝克(Ulrich Beck)所謂的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”或吉登斯(Anthony Giddens)所謂的“失控的世界”。在貝克和吉登斯等學(xué)者那里，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)概念特指“人為”風(fēng)險(xiǎn)， [1]也就是說(shuō)，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)是人的決定所伴隨的不確定性。對(duì)于決定做出者而言，對(duì)此種風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)意味著具有威脅性的未來(lái)變成了影響當(dāng)前行為的因素；對(duì)于努力控制風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)者而言，什么是風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)有多嚴(yán)重以及風(fēng)險(xiǎn)是否可接受等“定義”問(wèn)題(貝克)最終涉及“我們?cè)鯓由?”(吉登斯)這一價(jià)值判斷。正是在這個(gè)意義上，“關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)不存在什么專(zhuān)家”，風(fēng)險(xiǎn)治理需要的是打破各類(lèi)專(zhuān)家的知識(shí)壟斷地位，通過(guò)民主化而引入社會(huì)理性，因?yàn)?ldquo;沒(méi)有社會(huì)理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒(méi)有科學(xué)理性的社會(huì)理性是盲目的。” [2]這種見(jiàn)識(shí)的制度意涵是，必須將專(zhuān)家和大眾均納入公共決策過(guò)程中，使之分享或者共同行使決策權(quán)。

由于國(guó)人對(duì)行政集權(quán)弊端的切身感受，可以想見(jiàn)此種觀點(diǎn)在我國(guó)公共政策、公共管理和公法領(lǐng)域應(yīng)是容易引起共鳴的。事實(shí)上，在我國(guó)理論界，不同領(lǐng)域的研究者的確在不約而同地主張科學(xué)理性與社會(huì)理性并重， [3]同時(shí)吸納專(zhuān)家和大眾的知識(shí)。 [4]近年來(lái)，“公眾參與、專(zhuān)家論證、政府決策”以實(shí)現(xiàn)“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”更開(kāi)始成為我國(guó)政府對(duì)公共決策機(jī)制和行政決策程序的方向性共識(shí)。 [5]就這類(lèi)觀點(diǎn)在我國(guó)各界被廣泛引用且未遭遇真正挑戰(zhàn)而言，可以說(shuō)，公共行政決策應(yīng)兼顧科學(xué)和民主已成為我國(guó)當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。剩下的問(wèn)題在于設(shè)計(jì)可行的制度方案，使得同時(shí)容納科學(xué)與民主的行政決策成為可能。

迄今為止，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐較為領(lǐng)先的國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)此一難題的方案，基本上是努力區(qū)分事實(shí)與價(jià)值問(wèn)題，相應(yīng)地劃分科學(xué)與政治各自的領(lǐng)地:涉及事實(shí)是什么的問(wèn)題，應(yīng)由科學(xué)家研究確定；至于生活意義、公平正義之類(lèi)的價(jià)值問(wèn)題，則交由民主政治抉擇。例如，美國(guó)和歐盟的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策都格外強(qiáng)調(diào)區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理， [6]強(qiáng)調(diào)把科學(xué)/事實(shí)問(wèn)題留給專(zhuān)家，把價(jià)值/政治問(wèn)題留給公眾。 然而，一個(gè)仍未得到足夠討論的未決問(wèn)題是:在行政決策過(guò)程中兼顧科學(xué)與民主的特殊困難，即一般公眾與多學(xué)科專(zhuān)家(從行政官僚具有行政管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的角度，行政官僚亦是“專(zhuān)家”)之間彼此交流困難的問(wèn)題。很難想象，當(dāng)專(zhuān)家與一般公眾彼此“各說(shuō)各話”、根本無(wú)法進(jìn)行有意義的信息交流時(shí)，如何能“有效參與”到同一決策過(guò)程并且“共同”做出決定?這一問(wèn)題是兩面的:一面是專(zhuān)家因?qū)I(yè)偏見(jiàn)容易忽略常人的切身感受及相關(guān)的合理見(jiàn)解； [7]另一面是一般公眾無(wú)法理解那些用晦澀術(shù)語(yǔ)、復(fù)雜的圖表和抽象數(shù)字表達(dá)出的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。只不過(guò)，所有專(zhuān)家均有常人的一面，因而專(zhuān)家前面的問(wèn)題看起來(lái)不如后面的問(wèn)題那么棘手:在知識(shí)分工和專(zhuān)業(yè)化如此發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，一個(gè)常人想要掌握某一利害相關(guān)事件碰巧需要的多學(xué)科專(zhuān)業(yè)知識(shí)，看起來(lái)是不可能的。這一點(diǎn)在往往涉及現(xiàn)代高新科技應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域特別明顯。

當(dāng)前學(xué)界討論風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的文獻(xiàn)較多，但直面作為“外行”的大眾與專(zhuān)家之間風(fēng)險(xiǎn)交流困難的文獻(xiàn)相對(duì)較少，并且集中在管理學(xué)領(lǐng)域。這些為數(shù)不多的文獻(xiàn)，對(duì)于外行因?yàn)閷?zhuān)業(yè)知識(shí)不足而難以實(shí)質(zhì)性參與專(zhuān)業(yè)問(wèn)題討論的情況，提出的傳統(tǒng)對(duì)策通常也不外乎教育和宣傳。 [8]在法學(xué)界，討論公眾參與的文獻(xiàn)相對(duì)較多而討論風(fēng)險(xiǎn)交流的文獻(xiàn)為數(shù)甚少，將二者結(jié)合起來(lái)討論的文獻(xiàn)更少。整體來(lái)看，法學(xué)界目前對(duì)此問(wèn)題的理解仍然大體停留在前述“事實(shí)/科學(xué)的歸專(zhuān)家，價(jià)值/政治的歸大眾”的二分方案。 [9]即使那些批評(píng)此二分法的文獻(xiàn)，重點(diǎn)也往往放在強(qiáng)調(diào)“事實(shí)難免負(fù)載價(jià)值”、“科學(xué)也會(huì)被政治化”。 [10]對(duì)于專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足可能妨礙公眾有效參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程問(wèn)題，在筆者有限的閱讀范圍內(nèi)，也并未見(jiàn)有研究者提出宣傳和教育以外的對(duì)策。事實(shí)上，對(duì)于宣傳和教育仍不足以幫助外行公眾跨越專(zhuān)業(yè)知識(shí)門(mén)檻這一客觀情況，很多研究者在有意無(wú)意中視之為必須忍受的現(xiàn)實(shí)而不是可能解決的問(wèn)題，甚至將外行大眾參與討論和決定科學(xué)技術(shù)問(wèn)題譏為“以投票決定地球是否繞日而行”。 [11]

本文在此并不準(zhǔn)備挑戰(zhàn)前述主流的二分方案， [12]而是要通過(guò)對(duì)西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)評(píng)爭(zhēng)議事件(簡(jiǎn)稱(chēng)“西部通道事件”)這一本土案例的近距離觀察，展示一種外行公眾跨越專(zhuān)業(yè)知識(shí)門(mén)檻進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)交流從而實(shí)質(zhì)性參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程的可能性，也即一種新的解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾因缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通所需專(zhuān)業(yè)知識(shí)而難以(或者不可能)實(shí)質(zhì)性參與這一問(wèn)題的可能性。在這里，值得特別強(qiáng)調(diào)的是，這種不同于傳統(tǒng)的宣傳教育對(duì)策的新可能性，并非源于學(xué)者在書(shū)齋中的演繹推理，而是源于真實(shí)案例中行動(dòng)者的鮮活經(jīng)驗(yàn)。

本文研究資料中的西部通道環(huán)評(píng)事件始末原委等情況，主要來(lái)自:①西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)評(píng)報(bào)告、專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)和環(huán)保局的批復(fù)文件； [13]②深圳市政府在事件處理過(guò)程中公布的相關(guān)文件； [14]③居民以各種形式公開(kāi)的正式文件和資料； [15]④同期媒體報(bào)道； [16]⑤網(wǎng)絡(luò)相關(guān)言論和信息； [17]⑥對(duì)事件親歷者的訪談。 [18]

二、西部通道環(huán)評(píng)事件之爭(zhēng)議焦點(diǎn)

深港西部通道是為了滿足深圳與香港間日益增長(zhǎng)的公路口岸交通量的需要、同時(shí)盡量減少過(guò)境車(chē)輛給深圳市區(qū)造成的交通阻塞、汽車(chē)尾氣和噪聲污染等問(wèn)題 [19]而修建的一項(xiàng)跨境交通工程。西部通道事件所涉及的只是深港西部通道這一國(guó)家項(xiàng)目在深圳的市政配套部分，即深圳側(cè)接線工程。

2003年8月，深圳市政府公布了深圳側(cè)接線工程設(shè)計(jì)方案，隨即沿線居民與地方政府就該工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧，爭(zhēng)議持續(xù)不決，使得這項(xiàng)總投資達(dá)20多億的重大工程，遲至2005年6月才得以開(kāi)工。

(一)焦點(diǎn)之一：居民為何遲遲不知情?

早在1996年，深圳市即成立了西部通道籌建辦公室(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“西通辦”)。1997年12月，深港西部通道在國(guó)家計(jì)委通過(guò)立項(xiàng)。2002年12月，國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)了西部通道的“工程可行性研究報(bào)告”。2003年3月，深圳市發(fā)展計(jì)劃局也批復(fù)了深圳側(cè)接線工程可行性研究報(bào)告。

但是，絕大多數(shù)參與維權(quán)活動(dòng)的居民都“聲稱(chēng)” [20]直到2003年8月市政府高調(diào)宣傳調(diào)整之后的工程設(shè)計(jì)方案時(shí)才第一次得知該工程將從自己家門(mén)口經(jīng)過(guò)。特別是，直到這個(gè)時(shí)候，絕大多數(shù)居民們對(duì)于直接涉及自身健康的環(huán)評(píng)還一無(wú)所知。而且，之后居民多次到西通辦、市建工局和環(huán)保局要求查閱環(huán)評(píng)報(bào)告與設(shè)計(jì)方案，均被拒絕。這在居民中引發(fā)了憤慨和猜疑。居民們不止在接受媒體采訪而且在部分居民的《復(fù)議申請(qǐng)書(shū)》中表達(dá)了對(duì)此的不滿西部通道(側(cè)接線工程)沒(méi)有公眾參與環(huán)評(píng)，不讓公眾知情，是想愚弄老百姓還是欺騙人民?深圳用納稅人的錢(qián)修了一條環(huán)保不達(dá)標(biāo)和不收費(fèi)用的神秘通道是為人民的利益還是有個(gè)人的私欲?”

受托進(jìn)行環(huán)評(píng)的單位——深圳市環(huán)境科學(xué)研究所(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評(píng)單位”)給出的解釋是:在側(cè)接線工程的環(huán)評(píng)過(guò)程中，曾在某小區(qū)內(nèi)發(fā)了50份調(diào)查問(wèn)卷，并將調(diào)查結(jié)果寫(xiě)入了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)》，已經(jīng)完成了對(duì)公眾征求意見(jiàn)的程序。居民對(duì)此種解釋極為不滿:側(cè)接線工程沿線小區(qū)居民有數(shù)十萬(wàn)，豈是50份問(wèn)卷就能代表的?而且，調(diào)查問(wèn)卷這一形式本身也不能保證居民完整準(zhǔn)確地表達(dá)自己的意見(jiàn)。而環(huán)評(píng)單位的辯護(hù)理由是:法律只要求在環(huán)評(píng)過(guò)程中征求公眾意見(jiàn)，并沒(méi)有規(guī)定具體采用何種形式，更沒(méi)有規(guī)定要做多少份問(wèn)卷調(diào)查才算夠。

(二)焦點(diǎn)之二：排放超標(biāo)與否誰(shuí)說(shuō)了算

事件中更引人注目的爭(zhēng)議是對(duì)側(cè)接線工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的爭(zhēng)議。具體而言，是對(duì)于側(cè)接線工程封閉下沉段開(kāi)口廢氣排放是否符合國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，也即是否會(huì)危及開(kāi)口附近居民健康的爭(zhēng)議。對(duì)此，負(fù)責(zé)審批環(huán)評(píng)報(bào)告的深圳市環(huán)保局的說(shuō)法始終是:西部通道深圳側(cè)接線工程項(xiàng)目的環(huán)評(píng)嚴(yán)格執(zhí)行了國(guó)家環(huán)評(píng)制度，由具備資質(zhì)條件的環(huán)評(píng)單位按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制了《環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》，并已經(jīng)通過(guò)專(zhuān)家的技術(shù)評(píng)審，從審批程序來(lái)說(shuō)是合法的，居民不用擔(dān)心污染問(wèn)題。由環(huán)保局審批通過(guò)的環(huán)評(píng)報(bào)告也的確支持了如下結(jié)論:在東西開(kāi)口，超標(biāo)距離最大為120米；而西開(kāi)口距最近的敏感建筑物的距離為123米，東開(kāi)口距最近的敏感建筑物的距離為200米。

但是，荔林社區(qū)兩位退休的高級(jí)工程師根據(jù)在環(huán)評(píng)公示會(huì)上獲得的環(huán)評(píng)報(bào)告最后七頁(yè)所載數(shù)據(jù)，對(duì)距離100米處的敞口段自行進(jìn)行了計(jì)算，得出氮氧化物濃度超標(biāo)19.64倍的結(jié)果，大大強(qiáng)化了居民對(duì)環(huán)保安全的憂慮。為此，環(huán)評(píng)單位的技術(shù)人員曾親自到小區(qū)與兩位“高工”當(dāng)面驗(yàn)算，但并未達(dá)成一致。面對(duì)結(jié)論迥異的兩種“環(huán)評(píng)”，居民們提出應(yīng)由“第三方”環(huán)評(píng)單位獨(dú)立另做一次環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以解決這一“科學(xué)爭(zhēng)議”。

(三)焦點(diǎn)分析

西部通道事件的兩大焦點(diǎn)與本文關(guān)切的問(wèn)題息息相關(guān)。其中前一焦點(diǎn)，即“居民為何不知情”，事關(guān)風(fēng)險(xiǎn)交流和公眾參與的前提性條件:知情既是交流的開(kāi)端也是參與的前提，不知情則無(wú)從交流和參與。在本案例中，當(dāng)利害關(guān)系人嘗試主動(dòng)去獲得與環(huán)評(píng)相關(guān)的信息時(shí)，有關(guān)部門(mén)仍然拒絕，這實(shí)際上直接否定了居民們的知情權(quán)。就實(shí)際效果而言，這等于從根本上剝奪了公眾以規(guī)范方式參與行政決策過(guò)程的機(jī)會(huì)，也就從根本上剝奪了公眾在較早階段即展現(xiàn)參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力的機(jī)會(huì)。就此而言，不讓公眾知情，與直接剝奪公眾參與權(quán)、直接否定公眾具有參與和風(fēng)險(xiǎn)交流的能力，具有相同的實(shí)際效果。

第二焦點(diǎn)即“排放超不超標(biāo)誰(shuí)說(shuō)了算”，與第一焦點(diǎn)緊密相連，更直接地關(guān)系到公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流的能力。一般認(rèn)為，環(huán)境影響評(píng)價(jià)因明顯的“專(zhuān)業(yè)性”而通常被認(rèn)為是“專(zhuān)家的事”，現(xiàn)行立法上有關(guān)環(huán)評(píng)中公眾參與規(guī)定的粗疏狀況(如下文如述)在一定程度上反映了這種流行觀念。本案例中，掌握法定決策權(quán)力的行政官員們對(duì)民眾異議的回應(yīng)也反映出其雖未明言卻視之當(dāng)然地假定了這一點(diǎn)。但是，本案例中的公眾即作為利害關(guān)系人的當(dāng)?shù)鼐用瘢瑓s挑戰(zhàn)了這種未經(jīng)反思的前見(jiàn)，直接對(duì)專(zhuān)業(yè)環(huán)評(píng)技術(shù)人員的結(jié)論提出了異議，展現(xiàn)了“超越專(zhuān)業(yè)門(mén)檻”的參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力。