三、規(guī)范梳理：我國公眾參與環(huán)評之制度架構(gòu)

在存在既定法律制度的情況下，無論行動者選擇遵從或規(guī)避甚至超越法律，既定的法律都是其在作出決定時不得不加以考慮的一個作用因素。在這個意義上，可以說既定法律對人的行動具有塑造作用。政府的風(fēng)險規(guī)制活動和民眾的風(fēng)險決策行為也同樣從根本上受到相關(guān)法律制度的塑造。西部通道事件在我國既定的法律制度框架下發(fā)生，相關(guān)既定法律規(guī)范規(guī)定和評價著各行動主體(政府和居民)的行動空間，因此，在考察環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中公眾的參與和風(fēng)險交流能力時，有必要首先檢視我國公眾參與環(huán)境影響評價的相關(guān)立法(具體法條及規(guī)定內(nèi)容見附表)。

(一)實證法規(guī)范的來源及要求

截止西部通道環(huán)評事件發(fā)生之時(2003年8月到2005年5月)，關(guān)于我國公眾參與一般立法，無論是實體還是程序相關(guān)規(guī)定大多都是原則性的，有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評價和環(huán)境風(fēng)險決策的具體規(guī)定也十分有限。而且，這些規(guī)定通常將“公眾”和“專家”與“相關(guān)部門”并列為“征求意見”的對象，并不分別規(guī)定各自特殊的程序或形式。 [21]

我國最早對公眾參與環(huán)境影響評價作出原則性規(guī)定的立法，是1996年修訂《水污染防治法》和制訂《環(huán)境噪聲污染防治法》時，對原有涉及建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價的規(guī)定作了修改補充，增加了公眾參與環(huán)境影響評價程序的規(guī)定。1998年《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》中也作出了類似規(guī)定。

聽證是公眾參與的重要形式之一。但是，2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》寬泛授權(quán)行政許可機關(guān)自行決定是否舉行聽證會，公民、法人和其他組織很難據(jù)以主張行政機關(guān)“應(yīng)當(dāng)”舉行聽證會，除非法律、法規(guī)和規(guī)章另有明確規(guī)定。

獲取相關(guān)信息既是風(fēng)險交流的內(nèi)容之一，也是公眾有效參與的前提。因此，信息公開的規(guī)定亦可視為公眾參與立法的重要組成部分。但是，我國《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》遲至2007年才頒行。有關(guān)環(huán)境信息公開的規(guī)定，之前僅見于1989年《環(huán)境保護(hù)法》第11條第2款對發(fā)布環(huán)境公報的規(guī)定。

比較而言，西部通道事件發(fā)生之時，國家相關(guān)規(guī)定中，《環(huán)境影響評價法》(2002年頒布，2003年實施，以下簡稱《環(huán)評法》)對公眾參與環(huán)評規(guī)定是最為具體的，但該法的相關(guān)規(guī)定仍過于原則，對公眾參與環(huán)境影響評價的具體程序、方法以及救濟(jì)措施未作規(guī)定。更具體而較具操作性的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》遲至2006年才頒布。

事實上，西部通道事件的環(huán)評程序，不僅應(yīng)適用上述全國性立法的規(guī)定，還應(yīng)同時適用有效的地方性立法的相關(guān)規(guī)定，主要包括:《廣東省建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》(1994年通過，1997，2004修正)、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1994年通過，2000年、2009年修訂)、《廣東省建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)分級審批管理規(guī)定》(1994年)。這些地方性規(guī)定中，有關(guān)建設(shè)項目環(huán)評的公眾參與部分與國家層面規(guī)定的差別在于:國家規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)在環(huán)境影響報告書報批前征求意見，并且在環(huán)境影響報告書中附具對專家和公眾意見采納和不采納的說明。廣東省則還規(guī)定 [22]“對環(huán)境影響較大、公眾較為關(guān)注的項目”，環(huán)保部門亦應(yīng)征詢公眾意見，并且應(yīng)對“對合理的意見予以采納；對未采納的主要意見，應(yīng)向公眾解釋”。西部通道側(cè)接線工程顯然屬于“對環(huán)境影響較大、公眾較為關(guān)注的項目”，因此應(yīng)經(jīng)兩次(建設(shè)單位委托環(huán)評單位一次、環(huán)保審批部門一次)征求公眾意見。另外，深圳市實施環(huán)評報告的技術(shù)評估與行政審查分離的制度，因此在環(huán)保局審批前，應(yīng)有一次專家評審程序。

綜上，西部通道事件中側(cè)接線工程項目環(huán)境影響評價報告書審批的法律程序可描述為:①建設(shè)單位委托有資質(zhì)的環(huán)評單位編制環(huán)評報告，報批前應(yīng)征求專家和公眾意見(第一次征求公眾意見)→②環(huán)評報告經(jīng)專家評審→③環(huán)保部門征循公眾意見并對未采納的主要意見向公眾解釋(第二次征求公眾意見)→④環(huán)保部門依法審批環(huán)評報告。

對比上述法律規(guī)定與側(cè)接線工程環(huán)評實際進(jìn)行過程，會發(fā)現(xiàn)的確如政府法律意見所表明的那樣，側(cè)接線過程已經(jīng)完成了上述所有的法定程序:①2003年8月21日，建設(shè)單位委托環(huán)評單位編制環(huán)境影響報告書，其間征詢了公眾意見(第一次征求公眾意見，問卷調(diào)查)；②2003年11月18日該環(huán)境影響評價報告書通過專家評估(專家論證會)；③2003年11月20日，政府有關(guān)部門組織環(huán)境影響評價結(jié)果通報會，征求了居民代表意見，“會上環(huán)保局和建設(shè)單位、設(shè)計單位就已采納的公眾意見向居民代表作了說明，對于未采納的公眾意見，也向公眾作了說明和解釋”(第二次征求公眾意見，通報會) [23]；④2003年12月18日，市環(huán)保局以深環(huán)批函[2003]311號對環(huán)境影響報告書作出審批通過的決定。

從上述既有的法律規(guī)定來看，對于西部通道事件的兩大焦點問題均存在未明確具體指示的情況。第一焦點即居民遲遲不知情以至未能有效參與環(huán)評過程的問題，可歸因于現(xiàn)行公眾參與環(huán)境影響評價相關(guān)立法存在缺陷。首先，現(xiàn)行法并未規(guī)定居民的環(huán)境知情權(quán)。相應(yīng)地，較早階段的信息公開和公眾參與也是空白。依據(jù)《環(huán)評法》，我國的環(huán)評范圍包括建設(shè)項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評兩類。其中，建設(shè)項目環(huán)評一般在項目立項之后的可行性研究階段完成環(huán)境影響報告書(表)。無論在項目立項還是環(huán)境影響報告書(表)的編制階段，均無公眾參與的規(guī)定，只在接下來的報批階段，才出現(xiàn)了公眾參與的規(guī)定除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報批的環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”這導(dǎo)致居民們早期參與的要求極易被相關(guān)部門以“無法為據(jù)”為由而拒絕。第二，已有的公眾參與規(guī)定本身也不完善:既沒有對參與的“公眾”的范圍、代表性作出要求，也沒有對實踐中被廣泛采用的各種征求公眾意見形式的具體要求，如調(diào)查問卷的設(shè)計、發(fā)放范圍和數(shù)量等，導(dǎo)致已有的公眾參與流于形式。 [24]

有關(guān)西部通道事件的第二焦點，即排放是否超標(biāo)誰說了算的問題，在現(xiàn)行法上則完全找不到相應(yīng)規(guī)定。居民們在事件中主動提出的“專家審查”方案，參考了《環(huán)評法》第13條規(guī)定的專家審查程序，該規(guī)定要求審查小組的專家“應(yīng)當(dāng)從按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定設(shè)立的專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中，以隨機抽取的方式確定”。但是，這一規(guī)定僅僅適用于專項規(guī)劃的環(huán)評，對于建設(shè)項目的環(huán)評則找不到相應(yīng)規(guī)定。對此，一個可能的解釋是立法者根本沒有想到作為外行的公眾有可能提出真正能與“專家”的環(huán)境影響評價結(jié)論相抗衡的異議，當(dāng)然就不會就一旦此種異議出現(xiàn)應(yīng)如何處理的程序和標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定了。

(二)超越形式合法性

然而，法條不是一切。一方面，法條有盡而現(xiàn)實生活的豐富性無窮無盡，法條相對靜止而現(xiàn)實變動不居；另一方面，一國法律是一個具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的規(guī)范體系，法條只是法律規(guī)范的載體或者表現(xiàn)形式，而規(guī)范不止包括法律規(guī)則，還包括了原則 [25]和法理。這就意味著，一方面，我們根本不應(yīng)期待現(xiàn)實世界中所有活動均有法可依(那是不現(xiàn)實的)；另一方面，即使在欠缺明確的具體法條依據(jù)時，行動者的活動也并不一定就是“不合法的”。

在西部通道事件中，政府法律顧問的確運用了這一法理為環(huán)評過程的實質(zhì)合法性進(jìn)行了辯護(hù)。例如，針對居民對側(cè)接線工程未舉行聽證會的指責(zé)，政府法律顧問的解釋是法律法規(guī)沒有對征求公眾意見的具體方式作強制性、排他性規(guī)定。因此，采取聽證會形式或采取公開聽取民意的其他形式均符合有關(guān)法律規(guī)定。” [26]

政府法律顧問未曾提及的是:根據(jù)同一法理，我們可以說，在西部通道事件的早期，西通辦和環(huán)保高等部門認(rèn)為居民無權(quán)查閱而拒絕提供項目審批情況和《環(huán)評報告》的做法，其合法性是可疑的。雖然當(dāng)時《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》尚未頒行，但是我國憲法規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”(第2條)“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和機關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。”(第41條)“一切國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”(第27條)一般認(rèn)為，這些規(guī)定是對民主原則的確立。而就法理而言，民主原則使得民眾以各種不違背法律的形式參與公共管理均具有實質(zhì)合法性，而國家機關(guān)有相應(yīng)義務(wù)以各種不違背法律的形式, 為人民參,, 與公共管理提供便利條件。當(dāng)然，通常情況下，“一般原則不能決定具體案件”， [27]在缺乏更具體規(guī)則的情況下，行動主體往往面臨著缺乏明確指示和有力約束的實際困難。但是，這些原則性規(guī)定也并非毫無意義:雖然包含著不確定性， [28]但它們?nèi)匀惶峁┝嗽u判實質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)。

事實上，深圳市政府深知這一法理，因而曾反復(fù)強調(diào)，市政府出于“人本主義”的考慮，在相關(guān)法條未作具體規(guī)定的情況下主動“順應(yīng)民心”，完成了一些“額外的”工作，比如2003年下半年組織居民代表到香港考察高速公路和隧道交通情況。再如2004年，參照《環(huán)評法》有關(guān)規(guī)劃環(huán)評專家評審程序相關(guān)規(guī)定(第13條)，就已經(jīng)完成法定程序的項目環(huán)評報告組織了一次“專家復(fù)審”，實際上回應(yīng)了居民們對“第三方”環(huán)評的呼吁。雖然這些做法并無前例而且在法律上也無具體的明文規(guī)定為直接依據(jù)，但是這些做法一則在法律上并無禁止性規(guī)定且無限制侵害公民、法人和其他組織權(quán)益的后果， [29]二則符合前述民主原則和相關(guān)立法的宗旨和精神，因此顯然不能指之為“不合法”。