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地方政府治理:分權(quán)、競爭與轉(zhuǎn)型(2)

財政分權(quán)、地方政府競爭及其不利后果

如前所述,財政分權(quán)下,即便是分稅制把層級政府的責權(quán)利關(guān)系制度化了,但地方政府承擔了較大的支出職能,對宏觀經(jīng)濟的影響日益增大。由于層級政府內(nèi)部的市場化改革、政府官員任期時限以及相對績效考核制度等多種因素的作用,使得地方政府會去追尋短期經(jīng)濟利益,從而可能會輕視、甚至忽略當?shù)氐拈L期發(fā)展。更重要的是,政府對社會的分權(quán)推動了資源配置的逐步市場化,要素流動的成本也隨之下降,這就為地方政府爭奪要素提供了條件。在市場化改革之前,下級政府需要去上級政府那里競爭相應(yīng)的資源,而市場化改革之后,除了保留這種競爭方式外,下級政府還可以去市場上競爭資源。比如通過制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策、提供良好的公共服務(wù)、甚至壓低工業(yè)用地價格,來爭奪資本。結(jié)果,這種圍繞資源的爭奪形成了一種特定的地方政府競爭格局。

一方面,資本對經(jīng)濟增長的刺激作用見效快;另一方面,漸進式改革使得不同要素的流動成本差異很大。資本流動最方便,而勞動受到戶口和社會保障的制約,流動障礙明顯。因此,地方政府首先進行的就是資本競爭,通過招商引資來實現(xiàn)當?shù)刭Y本的快速積累??梢哉f,財政分權(quán)是導致我國經(jīng)濟粗放增長的制度因素,而因分權(quán)引發(fā)的地方政府競爭則進一步加劇和擴展了這一增長模式。圍繞資本的競爭給我國經(jīng)濟帶來了持續(xù)穩(wěn)定的高增長,但這種增長難以持續(xù),其原因有三:其一,資本具有規(guī)模報酬遞減特征,隨著資本收益率的下降,資本流入的激勵作用也隨之下降;其二,資本主導的增長本質(zhì)上是粗放型的增長,對生產(chǎn)率的提升較慢,資源配置效率下降,增長的代價在提升;其三,這種增長模式產(chǎn)生了一系列副作用,比如嚴重的不平等、經(jīng)濟波動較大、公共服務(wù)供給不足、重復建設(shè)和資源價格戰(zhàn)帶來的資源大量浪費,等等。因此,總體上看,經(jīng)過30余年的增長之后,這種模式將難以為繼。

具體來說,現(xiàn)行的財政分權(quán)和地方政府競爭帶來了如下副作用: 

地方政府競爭加劇了宏觀經(jīng)濟波動和區(qū)域不平等。地方政府競爭的主要對象是資本,資本爭奪不僅會導致投資過熱,而且會導致投資不合理,這就必然會帶來經(jīng)濟過熱(郭慶旺、賈俊雪,2006)。同時,地方政府獲得資本后也會進行直接投資,但主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施,這方面的過度投資同樣也是經(jīng)濟波動的重要來源(傅勇、張晏,2007)。進一步看,地方政府的投資競爭會拉動投資品需求,并通過乘數(shù)效應(yīng)刺激民營資本流入,進一步強化這一需求,從而導致投資品價格上漲;另外,這種競爭會增加財政支出,并導致財政壓力,可能會誘發(fā)貨幣量供給的增加,結(jié)果,通脹壓力會增加(趙文哲、周業(yè)安,2009)。在地方政府競爭的過程中,優(yōu)先改革開放的地區(qū)獲得了先動優(yōu)勢,可以通過優(yōu)惠政策和良好的基礎(chǔ)設(shè)施來吸引資本流入,從而形成良性循環(huán);而落后地區(qū)沒有這方面的優(yōu)勢,只能眼看著資本選擇發(fā)達地區(qū),結(jié)果這種競爭必然會加劇區(qū)域不平等。

地方政府競爭導致重復建設(shè)和地方保護主義。地方政府競爭之所以能夠帶來經(jīng)濟波動,很大程度上是因為這種競爭導致了轄區(qū)之間的重復建設(shè)。這是一個從改革開放伊始就有的難題。這是因為在競爭的過程當中,很多地區(qū)不愿花資源去創(chuàng)新,而是盡可能模仿,看到其他的地區(qū)有成功的案例,就會學習、交流和考察,其結(jié)果是各個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同,發(fā)展模式類似,具體表現(xiàn)在投資上就是重復建設(shè)。地方政府的這種重復建設(shè),使得各地區(qū)的產(chǎn)品也出現(xiàn)了較高的近似度,而市場空間有限,如果某地企業(yè)試圖拓展市場空間,就必須向其他地區(qū)銷售,這勢必擠壓其他地區(qū)同類企業(yè)的發(fā)展空間。于是,在產(chǎn)品市場上各地區(qū)一度風行保護主義政策,通過行政干預來阻止其他地區(qū)企業(yè)和本地區(qū)企業(yè)競爭。地方保護的另一個目的就是確保本地要素不流出,以避免其他地區(qū)搶奪本地資源。顯然,這種地方保護主義和重復建設(shè)造成大量資源浪費,增加區(qū)際間的貿(mào)易成本,從而損害經(jīng)濟增長可能帶來的福利改進(Poncet,2003)。

地方政府競爭導致招商引資競爭和土地財政。地方政府對資本追逐的最主要形式就是招商引資。其手段除了財政上的各種優(yōu)惠政策(如財政補貼、稅收優(yōu)惠等)之外;更重要的是土地優(yōu)惠政策。許多地方政府為了爭奪海外資本,競相壓低土地價格,從而導致土地出讓的過度競爭。這種招商引資的土地競爭會帶來兩個方面的不良后果:一是很多資本拿到廉價土地,并不完全把資源投入在生產(chǎn)活動上,而是熱衷房地產(chǎn)開發(fā);二是地方政府為鼓勵招商引資,配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其中就包括房地產(chǎn)開發(fā),結(jié)果資本流向房地產(chǎn)行業(yè),導致房地產(chǎn)泡沫,而一些地方政府依靠賣地獲得財政收入,形成了土地財政。土地競爭的后果就是當?shù)毓I(yè)空洞化、資產(chǎn)泡沫化、居民財富不平等加劇。

地方政府競爭導致政府公共品供給不足。地方政府側(cè)重對資本的競爭,會造成對財政支出上的偏向,繼而使得社會性支出不足,而社會性支出主要體現(xiàn)為地方公共品的供給水平。典型的如環(huán)境治理不力、教育和公立醫(yī)療服務(wù)投入不足等。同時,也因為教育、醫(yī)療和環(huán)境等不能在短期內(nèi)給地方帶來明顯收益,在政府官員任期時限的約束下,地方?jīng)]有足夠動力大幅改善社會性支出。

當然,隨著改革的深入,部分問題已經(jīng)得到改善,譬如地方保護主義和重復建設(shè)等有明顯弱化,但其他因分權(quán)和競爭所帶來的負面效果仍未消除。這就使得地方政府難以擺脫外延式增長的模式,而在目前既定層級政府治理架構(gòu)下,似乎已經(jīng)陷入某種囚徒困境。這點從房價調(diào)控上可以看出端倪。從宏觀上說,通過宏觀經(jīng)濟政策來調(diào)控房價有利于保持經(jīng)濟穩(wěn)定,防止通脹,并把資本引向生產(chǎn)領(lǐng)域。但是,由于房價的形成和現(xiàn)行分權(quán)體制及地方政府競爭有關(guān),使得中央政府的調(diào)控并沒有達到應(yīng)有的效果。在這種情況下,如果要走出這種囚徒困境,實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進步,更重要的是分權(quán)體制和地方政府競爭模式的創(chuàng)新,建立創(chuàng)新導向的地方政府治理機制。

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[責任編輯:鄭韶武]
標簽: 地方政府   競爭