三，應(yīng)推行包括農(nóng)地在內(nèi)的整體集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)

十八屆三中全會《全面深化改革決定》第21條指出，要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。”可以說，這句話是十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心所在，也是這屆全會《決定》可以流芳百世的主要依據(jù)所在。眾所周知，包括農(nóng)民承包土地在內(nèi)的集體土地是農(nóng)村最大的一塊集體資產(chǎn)，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的各種權(quán)利就必然意味著也要將農(nóng)地的各種權(quán)利以股權(quán)方式賦予農(nóng)民。什么叫賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)？將農(nóng)村集體土地完整的而不是部分的產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民才對呀。我們不能說，我只賦予你某種集體土地完整產(chǎn)權(quán)，某些土地只能賦予你部分產(chǎn)權(quán)。這種不全面的產(chǎn)權(quán)制度改革只會造成更多的矛盾和問題。

有人說，三中全會《決定》第20條只是賦予了農(nóng)民承包地的各種權(quán)能，沒說承包地是可以股份化的集體資產(chǎn)，也沒說賦予農(nóng)民承包地的各種權(quán)利，甚至還用這一條款來否定和阻擾對承包土地進行必要的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

其實，土地的承包經(jīng)營權(quán)只是土地完整產(chǎn)權(quán)中的一部分，其它產(chǎn)權(quán)除了集體土地所有權(quán)外還包括第21條中所說的有關(guān)集體資產(chǎn)股份的那兩個很重要的有償退出權(quán)利和繼承權(quán)利等。這是經(jīng)濟學上的一個常識，否認這一點顯然是不明智的。如果我們不是將承包土地如同集體建設(shè)用地那樣也納入集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革范疇，而是刻意將承包土地撇除在集體資產(chǎn)股份化改革之外，那么我們的集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是不完整的，也是不可能成功的。如果我們滿足于并局限于在所謂的土地承包權(quán)而不是承包地的完整產(chǎn)權(quán)上做文章，那就等于在螺螄殼里做道場，是沒有出路的。而且，這種有限改革既不能促進農(nóng)民工遷徙定居城鎮(zhèn)，也不能有效地促進農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，甚至還會對國家長期的糧食安全戰(zhàn)略的實施產(chǎn)生極為不利的影響。不僅如此，長期將土地的承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)人為分離不僅與法理不合，還會埋下很多潛在法律糾紛的根子。

比如，與國有土地只有一個政府作為其所有權(quán)行使人不同，集體土地的所有權(quán)行使人數(shù)以十萬計。我們在推出承包土地流轉(zhuǎn)政策時大多是越俎代庖，從未征求過集體土地所有權(quán)行使人的意見，也基本無視他們的法定權(quán)利?，F(xiàn)在也許還好辦，因為現(xiàn)在農(nóng)村的所謂集體大多是虛置的，很少是組成法人的，而且市場經(jīng)濟下的財產(chǎn)權(quán)利意識在基層干部中普遍淡薄。隨著集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入，集體土地所有權(quán)行使人亦將逐步法人化，組建為各種類型的合作社或公司，土地所隱含的巨大的市場價值也會不斷顯現(xiàn)出來?？梢韵胍?，在不遠的將來，即承包土地流轉(zhuǎn)若干年后，如果屆時各地的集體土地所有權(quán)行使人，即這些組建起來的各種類型的合作社和公司的市場經(jīng)濟下的土地財產(chǎn)意識覺醒過來時，它們必然會向所有權(quán)屬于自己的那些流轉(zhuǎn)土地的租賃方主張并申索自己的權(quán)利。那時將會產(chǎn)生多少法律糾紛來？誰也無法預料。但如果政府通過頒行一些政策壓制它們的權(quán)利申索，這又會產(chǎn)生一個新的問題：法理何在呢？不是要讓市場在資源配置中起決定性作用嗎？那為什么土地所有權(quán)人不能主張和申索自己的權(quán)利呢？

屆時，類似于這樣的法律問題還會出現(xiàn)很多。比如今后農(nóng)民們也許會問：同為集體土地，為何集體建設(shè)用地可以與國有土地同價同權(quán)上市交易，而自己的承包地和宅基地卻不能？為何土地承包經(jīng)營權(quán)只允許流轉(zhuǎn)而不將其完整產(chǎn)權(quán)賦予我們以讓我們能夠有償退出？這些政策規(guī)定合理嗎？我也會問：如果承包地和宅基地不能市場化，那農(nóng)民又將如何才能徹底擺脫土地羈絆有尊嚴地遷徙并定居城鎮(zhèn)呢？或者說，我們鼓吹和提倡了那么多年的人的城鎮(zhèn)化又何時才能實現(xiàn)呢？

時下中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到了這樣一個階段，數(shù)億長期在城鎮(zhèn)打工并生活的農(nóng)民工及其家庭如果在今后幾年內(nèi)仍然不能很快融入城市的話，中國的城鄉(xiāng)差距和貧富差距就會日益擴大，而以擴大內(nèi)需為導向的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型就不可能實現(xiàn)，依舊依賴投資和出口的中國經(jīng)濟必將受到嚴重的打擊，社會也將出現(xiàn)大的動蕩。什么叫人的城鎮(zhèn)化？人的城鎮(zhèn)化必須也只能基于廣大農(nóng)民經(jīng)濟和社會地位的提高，即土地財產(chǎn)權(quán)向他們的回歸。僅僅依靠放松戶籍管制以及政府擴大公共服務(wù)范圍都肯定是不行的。因此在進行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時，我們絕不能過于拘泥于意識形態(tài)的束縛，不敢在承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上越雷池一步，否則我們將錯過最佳的改革時機。