加強要素資源集聚，促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。作為行政性分權新形態(tài)的強鎮(zhèn)擴權，其對鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的積極效應也進一步顯現(xiàn)出來。強鎮(zhèn)擴權意味著試點鎮(zhèn)掌握的經(jīng)濟管理權限程度在不斷加大，可以自行審批更大規(guī)模的經(jīng)濟項目，緩解了以往體制、機制的制約。權力下放的同時也意味著資源要素的集聚和利用效率的提升，能有效促進試點鎮(zhèn)招商引資項目落戶和重點工程的推進，加大要素資源集聚度。

提升城市綜合執(zhí)法能力，進一步加強城市管理。寧波市在衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)設立了綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使轄區(qū)內(nèi)涉及城市管理等方面的行政監(jiān)管權、行政處罰權、行政強制權等，實現(xiàn)了執(zhí)法資源的有效整合和統(tǒng)一管理。到目前為止，8個試點鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機構均已設置到位，各部門逐步派員進駐，進行聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)了行政執(zhí)法權力在基層社會公共事務管理中的科學、合理介入。綜合執(zhí)法機構的設立和綜合執(zhí)法行為的完善，有效破解了小城鎮(zhèn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的困境，改變了舊體制下權力與責任脫節(jié)、管理與監(jiān)督缺位、職責與職能錯位的問題。

存在的問題及原因分析

寧波市在衛(wèi)星城的試點進程中，制度的實際運作與文本規(guī)定仍存在一定的偏差，其顯現(xiàn)的一些問題仍需通過進一步的制度創(chuàng)新加以改善。

試點鎮(zhèn)現(xiàn)有的財力無法支撐其承擔的公共服務職能。隨著縣級管理權限的進一步下放，試點鎮(zhèn)所承擔的事權越來越多，隨之帶來的政府機構設置的增多和運作成本的增加，勢必造成財政開支的日益增加。擴權后的試點鎮(zhèn)雖然財力有一定增長，但總體而言，現(xiàn)有財政體制下的試點鎮(zhèn)財力無法支撐事權的下放帶來的財政支出的增加。而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法承接過多的公共服務功能相對應的是，作為縣一級政府的相關職能部門卻陷入了權力虛化的困境，造成了行政資源的浪費，成為當前強鎮(zhèn)擴權中的一對重要矛盾。究其原因，在于分權缺乏制度化，權力下放并沒有真正遵循財權與事權相匹配的原則。

下放權力與基層需求的契合性仍需進一步增強。寧波市衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)更多的是承擔了一些事務性的工作，而與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展密切相關的執(zhí)法權，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境資源、市場監(jiān)管等，卻相對較少。試點鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政執(zhí)法權也只是擁有行政許可中的初審權，缺乏完整的行政執(zhí)法權，法律上的行政執(zhí)法權能比較狹小。部門“想（可）給的權力”與試點鎮(zhèn)“想要的權力”缺少有效對接。究其原因，一是從法律層面講，現(xiàn)有法律規(guī)定的只能由縣級人民政府及相關職能部門行使的權力不能突破法律框架而下放到基層政府；二是從當前的行政分權體制來講，更進一步下放權力需要頂層設計和更高層級政府的介入，行政性分權是一項涉及各級政府的系統(tǒng)工程。

權力下放合法性及規(guī)范性仍需進一步加強。按法律規(guī)定，行政機關只能在其法定職權范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機關實施行政許可。受委托的行政機關或者組織在委托范圍內(nèi)，以委托機關的名義實施處罰。而在寧波的試點過程中，實施委托執(zhí)法行為不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在。有些權力的委托缺少法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的依據(jù)；有的部門在實施委托執(zhí)法時，僅以內(nèi)部委托形式，未按規(guī)定簽訂委托協(xié)議實施委托行為，造成程序上不合法；有些委托協(xié)議未按照規(guī)定的內(nèi)容簽訂，存在委托事項和權限期限不明、責任不清的問題，致使執(zhí)法責任難以劃分，造成衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)無法有效實施受委托的行政處罰權。

缺乏對下放權力的有效監(jiān)督。寧波市在強鎮(zhèn)擴權過程中，權力監(jiān)管存在縱向監(jiān)督機制軟弱和橫向監(jiān)督機制虛化現(xiàn)象?？v向監(jiān)督方面，一些執(zhí)法部門委托實施行政執(zhí)法后，對衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)的行政執(zhí)法行為放任不管，既不監(jiān)督，也不進行業(yè)務指導。橫向監(jiān)督方面，由于試點鎮(zhèn)政府的職能轉型并沒有完全到位，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中仍然充當了發(fā)展型政府或者是公司型政府，基層政府潛在的利益動機會弱化其對違法行政行為的監(jiān)督。而衛(wèi)星城遵循屬地化管理的原則，市直部門派駐機構主要負責人的調整應事先征求鎮(zhèn)黨委、政府的意見，這就隱含了地方政府權力失范的可能性。

　　進一步推進強鎮(zhèn)擴權的路徑

針對當前寧波市強鎮(zhèn)擴權中出現(xiàn)的一系列問題，為了使強鎮(zhèn)擴權真正體現(xiàn)出較強的經(jīng)濟政治與社會發(fā)展效應，仍需通過制度創(chuàng)新加以完善和推進。

加大市財政對衛(wèi)星城鎮(zhèn)的支持力度。一是將出口退稅由縣市區(qū)負擔改為由市里直接負擔。二是改變衛(wèi)星城的金融營業(yè)稅全額收繳市里的辦法，讓衛(wèi)星城參與分配，以支持其第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是市級層面應在現(xiàn)有的專項投入基礎上，繼續(xù)增加用于衛(wèi)星城的民生公益和基礎設施建設方面的專項投入力度。四是完善各縣市區(qū)的配套財政投入體制。在現(xiàn)有的市級財政體制不變的情況下，各縣市區(qū)適當進行政策性資金投入方面的配套支持，以滿足衛(wèi)星城建設初期的增支需求。

樹立漸進、合理、相適應的權力下放原則。漸進原則：即權力的下放要和試點鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度相適應，漸進而行。合理原則：要根據(jù)各個職能部門的具體情況，根據(jù)試點鎮(zhèn)對社會管理權限的承接能力以及對社會管理權限的需求進行下放權力的選擇，且以制度化的方式加以確定。依法放權原則：推進試點鎮(zhèn)的放權工作應在目前政治體制架構和法律制度范圍內(nèi)進行，不能突破法律規(guī)定自行調整行政執(zhí)法主體和職權?？傊ㄟ^逐步放權，達到分權模式的最優(yōu)狀態(tài)。

進一步增強放權的合法性。首先，必須承認在放權過程中，地方政府某項創(chuàng)新因其超前性而突破現(xiàn)有框架的欲求具有一定的合理性。其次，通過出臺地方性法規(guī)和部門規(guī)章，在遵循既定的法律框架的前提下，增強放權的合法性。盡快在法治國家框架下實現(xiàn)中央與地方權力格局的科學、合理重構，完成行政性分權模式向法治性分權的轉換。衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)要成為真正法律意義上的行政執(zhí)法主體，強鎮(zhèn)擴權合法性仍有待省級或更高一級政府的認可。最后，要根據(jù)《行政許可法》和《行政處罰法》等法律的要求，出臺政府規(guī)章，通過依法交辦或者委托的形式授予衛(wèi)星城政府實施相應的行政執(zhí)法權，并進一步完善委托、交辦的程序和形式，進一步規(guī)范交辦和委托行為。

構建完善的監(jiān)督體制機制，加強對下放權力的監(jiān)管。強鎮(zhèn)擴權在加強鎮(zhèn)一級經(jīng)濟社會管理權限的同時，也使鎮(zhèn)黨委擁有隨時的應變權、裁量權、處置權和對各職能部門的駐派機構的調控權，如控制不當，很可能導致執(zhí)法權的不公與濫用，由此，急需構建相應的完善的權力監(jiān)管體制。其中最為關鍵的是構建上級主管部門的自上而下的監(jiān)管機制。這種監(jiān)管不僅在于條條監(jiān)督，加強考核，還在于構建合理的權力監(jiān)管體系和制度設計，保障權力的規(guī)范運作。