摘要：四川成都市新都區(qū)和山東省乳山市是十六大以來(lái)黨內(nèi)基層民主發(fā)展熱潮中涌現(xiàn)出來(lái)的兩個(gè)在全國(guó)最具影響力和持續(xù)性的試點(diǎn)，并在實(shí)踐中形成了享譽(yù)全國(guó)的黨內(nèi)基層民主發(fā)展的兩種不同模式。在實(shí)地考察和調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對(duì)這兩種模式進(jìn)行全面系統(tǒng)的比較研究，具體分析兩者各自的優(yōu)勢(shì)與不足，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)基層民主建設(shè)中存在的問題提出一些對(duì)策性的思考和建議。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)基層民主 比較研究 發(fā)展趨勢(shì) 發(fā)展前景 發(fā)展需求

黨的十六大以來(lái)，在中央高層的號(hào)召和推動(dòng)下，全國(guó)各地興起了一股黨內(nèi)基層民主發(fā)展的熱潮， 涌現(xiàn)出了一大批探索黨內(nèi)基層民主發(fā)展新形式的改革試點(diǎn)，遍布四川、江蘇、湖北、山西、山東、云南、重慶、吉林、江西、河南等許多省份。時(shí)至今日，有一些改革試點(diǎn)早已半途夭折而成為“曇花一現(xiàn)”，還有一些雖然仍在繼續(xù)試驗(yàn)但因缺乏特色而影響不大，而其中最具影響力和持續(xù)性的試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是四川成都市新都區(qū)和山東省乳山市。這兩個(gè)試點(diǎn)雖然一個(gè)在西南地區(qū)，一個(gè)在東部沿海，但它們都屬于縣級(jí)單位，都是在黨的十六大召開之后不久便開始啟動(dòng)，至今已有十余年的發(fā)展歷程，并且先后獲得了中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，在實(shí)踐中形成了享譽(yù)全國(guó)的黨內(nèi)基層民主發(fā)展的兩種不同模式。近期，我們分別對(duì)新都和乳山這兩個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行了實(shí)地考察，試圖通過對(duì)這兩種發(fā)展模式的比較研究，具體分析兩者各自的優(yōu)勢(shì)與不足，進(jìn)而對(duì)其發(fā)展進(jìn)程中存在的問題提出一些對(duì)策性的思考和建議。

一、新都的基本經(jīng)驗(yàn)及其特點(diǎn)

2003年以來(lái)，新都區(qū)根據(jù)黨的十六大提出的發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求，積極開展了基層民主政治建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐。他們從擴(kuò)大黨內(nèi)民主、保障黨員民主權(quán)利出發(fā)，探索建立以公推直選、“三會(huì)”開放、民主評(píng)議為主要內(nèi)容的基層民主政治制度創(chuàng)新體系。在鎮(zhèn)黨委書記公推直選實(shí)踐中，陸續(xù)制定了《鎮(zhèn)黨委書記公推直選及管理意見》以及與之配套的《成都市新都區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員選拔任用及管理試行辦法》等9個(gè)具體實(shí)施辦法，逐步建立起從民主選舉到任期管理、從黨務(wù)公開到民主決策、從民主評(píng)議到質(zhì)詢罷免的一整套相互銜接、系統(tǒng)配套、切實(shí)管用的制度體系。2005年，新都區(qū)由于在基層民主政治建設(shè)及制度創(chuàng)新方面的突出貢獻(xiàn)，獲得了第三屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍獎(jiǎng)。

（一） 新都的主要經(jīng)驗(yàn)

1、公推直選：民主選舉的制度創(chuàng)新

新都區(qū)根據(jù)黨的十六大提出的“提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)”的要求，把公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記作為突破口，2003年11月，首先在木蘭鎮(zhèn)進(jìn)行了公推直選鎮(zhèn)黨委書記的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行了鎮(zhèn)黨委書記、村支書以及中小學(xué)校長(zhǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)人等多層次、多方面的公推直選，用黨內(nèi)民主來(lái)引導(dǎo)和帶動(dòng)基層社會(huì)民主。到2005年，新都區(qū)的11個(gè)建制鎮(zhèn)、299個(gè)村已全面推行了基層黨組織負(fù)責(zé)人的公推直選，以及新都區(qū)所屬的56所中小學(xué)、19個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生單位的主要負(fù)責(zé)人也全部采取公推直選的方式產(chǎn)生。新都區(qū)公推直選鎮(zhèn)黨委書記的基本程序和方法是：一是發(fā)布公告。公推直選鎮(zhèn)黨委書記須在全區(qū)范圍內(nèi)通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體發(fā)布公告，公布職位、基本條件、推薦方式、報(bào)名時(shí)間和地點(diǎn)等。二是資格審查。區(qū)公推直選工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對(duì)報(bào)名者進(jìn)行資格審查，并將資格審查結(jié)果在區(qū)內(nèi)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上進(jìn)行公示。三是實(shí)地調(diào)研。組織資格審查合格人員到公推直選鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。四是公開推薦。召開公開推薦大會(huì)，產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記公推直選候選人初步人選。通過資格審查的人員按抽簽確定的順序依次進(jìn)行演講，演講時(shí)間為1 0分鐘；參會(huì)人員填寫推薦票，當(dāng)場(chǎng)公布推薦結(jié)果，得票數(shù)前兩名的為黨委書記初步候選人；初步候選人當(dāng)場(chǎng)回答群眾提出問題。五是組織考察。由區(qū)委組織部、區(qū)紀(jì)委組成考察組，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，對(duì)直選候選人初步人選進(jìn)行考察。六是確定人選。區(qū)委全委會(huì)根據(jù)推薦結(jié)果和考察意見，集體討論確定候選人預(yù)備人選，并進(jìn)行公示。七是差額直選。召開鎮(zhèn)黨員大會(huì)差額直接選舉鎮(zhèn)黨委書記。在會(huì)上先由2名正式候選人發(fā)表競(jìng)職演講，然后由到會(huì)且具有選舉權(quán)的黨員進(jìn)行投票選舉，差額產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。八是區(qū)委備案。將黨員大會(huì)的選舉結(jié)果報(bào)區(qū)委備案。

2、開放“三會(huì)”，取消書記辦公會(huì)：民主決策的制度創(chuàng)新

開放“三會(huì)”即開放基層黨委常委會(huì)(全委會(huì))、政府常務(wù)會(huì)、人大常委會(huì)（簡(jiǎn)稱“三會(huì)”），邀請(qǐng)部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員和一些普通黨員群眾代表列席會(huì)議，就相關(guān)問題反映民意、發(fā)表意見、建言獻(xiàn)策。早在2001年，新都區(qū)就開始建立并實(shí)施市民代表列席政府常務(wù)會(huì)議制度。到2003年初，新都區(qū)把這一制度擴(kuò)大到區(qū)委全委會(huì)和常委會(huì)，建立了黨員代表列席會(huì)議制度，規(guī)定每次會(huì)議邀請(qǐng)5名普通黨員代表列席，讓黨員代表了解區(qū)委的工作安排，監(jiān)督區(qū)委的決策程序，并把會(huì)議內(nèi)容帶到廣大黨員中去評(píng)議。此后，又把這一制度向區(qū)人大常委會(huì)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。通過開放“三會(huì)”， 擴(kuò)大了基層民主，從制度上保障了廣大黨員群眾的有序參與，讓群眾真切地感受到了自己的民主權(quán)利；建立了黨委、人大、政府的“陽(yáng)光操作”的運(yùn)行機(jī)制，形成了民主、公開的議事決策機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)決策更加符合民意，更加體現(xiàn)群眾的利益訴求。

在開放“三會(huì)”的基礎(chǔ)上，還通過弱化常委會(huì)權(quán)力、強(qiáng)化全委會(huì)權(quán)力這項(xiàng)改革，取消了書記辦公會(huì)，常委會(huì)也從原來(lái)的決策機(jī)構(gòu)演變?yōu)樽h事機(jī)構(gòu)，主要職能是確定提交全委會(huì)的議題，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題，全部交全委會(huì)集體討論決定。這可以說是實(shí)行決策民主化制度創(chuàng)新的最大亮點(diǎn)。通過這一改革，理順了全委會(huì)和常委會(huì)之間、上下級(jí)黨委之間的關(guān)系，明確了各自的職權(quán)范圍，實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一，較好地解決了權(quán)責(zé)相分離、決策不科學(xué)、權(quán)力過于集中的問題，有利于提高決策的民主化和科學(xué)化水平。

3、黨務(wù)公開：民主管理的制度創(chuàng)新

為了落實(shí)廣大黨員的知情權(quán)，新都區(qū)還進(jìn)行了黨務(wù)公開的探索，并建立了一整套行之有效的制度和規(guī)范：第一，從公開內(nèi)容上看，要求在區(qū)一級(jí)，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題； 在鎮(zhèn)和街道主要涉及鎮(zhèn)黨委、街道黨工委關(guān)于黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、干部人事調(diào)整的決策、決定、決議等重大事項(xiàng)，都必須進(jìn)行公開。第二，從公開形式上看，一是實(shí)行黨員代表及普通黨員列席全委會(huì)制度。規(guī)定每次會(huì)議邀請(qǐng)3名黨代表和2名普通黨員列席，讓他們了解區(qū)委的工作安排，參與區(qū)委的決策，并把會(huì)議的內(nèi)容傳達(dá)到廣大黨員中去。二是通過媒體公開。除涉及國(guó)家機(jī)密外，區(qū)委都主動(dòng)邀請(qǐng)報(bào)社、電視臺(tái)參加區(qū)委全委會(huì)，及時(shí)將全委會(huì)形成的決議、決定向全區(qū)公布。三是利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和文件報(bào)刊等形式向社會(huì)公布。這就從內(nèi)容和形式上對(duì)黨務(wù)公開作出了明確規(guī)定，保證了黨務(wù)公開的經(jīng)?；?、制度化。

4、民主評(píng)議：民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新

2003年8月，新都區(qū)開始了民主測(cè)評(píng)領(lǐng)導(dǎo)干部的嘗試，邀請(qǐng)了154名人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)和群眾代表，對(duì)區(qū)委和區(qū)政府的17名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行測(cè)評(píng)。同年10月，接著又對(duì)各鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員開展了群眾測(cè)評(píng)。在總結(jié)和完善民主測(cè)評(píng)工作的基礎(chǔ)上，逐步將這一做法通過制度的形式加以固定下來(lái)，建立了民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的長(zhǎng)效機(jī)制。2003年以來(lái)，新都區(qū)先后制定并下發(fā)了民主測(cè)評(píng)區(qū)級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、區(qū)級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員、鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、村（社區(qū)）黨支書記、村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）主任等4個(gè)實(shí)施辦法。

（二）新都經(jīng)驗(yàn)的主要特點(diǎn)

新都區(qū)發(fā)展黨內(nèi)基層民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，改革的力度大、覆蓋面廣，制度創(chuàng)新的民主化程度較高。自2003年11月以來(lái)，新都區(qū)已經(jīng)在全區(qū)11個(gè)建制鎮(zhèn)、299個(gè)村推行了黨委（支部）書記的公推直選，而且全區(qū)的56所中小學(xué)、19個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生單位的主要負(fù)責(zé)人也全部采取公推直選的方式產(chǎn)生。目前新都區(qū)的鎮(zhèn)、村兩級(jí)基層黨組織負(fù)責(zé)人，都經(jīng)過了嚴(yán)格意義上的公推直選過程而產(chǎn)生。

第二，改革具有系統(tǒng)性、整體性，改革成果的制度化水平較高。新都區(qū)堅(jiān)持把基層民主政治建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)抓，改革的主導(dǎo)者一開始便有著清晰的思路，通過逐步試點(diǎn)、推廣完善和整體推進(jìn)等幾個(gè)階段的積極探索，在基層民主實(shí)踐中大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時(shí)又十分重視制度的配套建設(shè)，從而使基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新成果得到鞏固，達(dá)到了較高的制度化水平，逐步形成了一整套黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度體系。以公推直選鎮(zhèn)黨委書記為例，新都區(qū)為了深化和鞏固改革實(shí)踐取得的成果，陸續(xù)制定了《鎮(zhèn)黨委書記公推直選及管理意見》以及與之配套的9個(gè)具體實(shí)施辦法，從鎮(zhèn)黨委書記的公開推薦、差額直選、選拔工作的監(jiān)督、鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子人員的組成、對(duì)鎮(zhèn)黨委書記的述職評(píng)議、質(zhì)詢、罷免、考核獎(jiǎng)勵(lì)以及黨員代表列席鎮(zhèn)黨委會(huì)等各個(gè)具體環(huán)節(jié)，都作了程序上的規(guī)范和完善。

第三，改革具有持續(xù)性、可復(fù)制性，制度創(chuàng)新成果不斷深化而且在更大范圍被推廣應(yīng)用。近年來(lái)，新都區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)雖然幾易其人，但都堅(jiān)持不懈地深化和推進(jìn)改革，使新都基層民主政治建設(shè)走上了一條循序漸進(jìn)和逐步深化的發(fā)展軌道。正如有學(xué)者所指出：新都模式的價(jià)值“不僅僅因?yàn)槠浠鶎用裰髡蔚膭?chuàng)新，而在于新都幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子持續(xù)推進(jìn)其發(fā)展和深化”。[1] 并且，新都經(jīng)驗(yàn)很快受到四川省委及成都市委領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定，并在成都市范圍內(nèi)全面加以推廣，從而使新都區(qū)改革創(chuàng)新成果的制度化水平進(jìn)一步得到提升。可見，新都改革具有很強(qiáng)的持續(xù)性和可推廣性。

二、乳山的主要做法及其特色

黨的十六大來(lái)，山東省乳山市圍繞“發(fā)展黨內(nèi)民主、帶動(dòng)人民民主、推進(jìn)民主治理”進(jìn)行了大膽探索，進(jìn)行了黨代表大會(huì)常任制、直選鎮(zhèn)黨代表、直選鎮(zhèn)村兩級(jí)基層黨組織負(fù)責(zé)人等創(chuàng)新實(shí)踐，并將公推直選范圍向機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)及社會(huì)組織拓展延伸，形成了全面推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的新格局，走出了一條 “以上帶下、以下促上、整體推進(jìn)”為特色的黨內(nèi)基層民主建設(shè)之路，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，被媒體稱之為“乳山模式”。2008年1月，乳山市“全面推進(jìn)黨內(nèi)民主”項(xiàng)目榮獲第四屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。

（一）乳山的基本經(jīng)驗(yàn)

1、積極探索和完善黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

自2003年以來(lái)，乳山市開始了黨代會(huì)常任制改革試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中，積極探索完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過試行黨代會(huì)常任制，重新界定了書記辦公會(huì)、常委會(huì)、全委會(huì)和黨代會(huì)之間的關(guān)系，尤其強(qiáng)化了全委會(huì)的決策職能，弱化了常委會(huì)的決策職能；明確了常委會(huì)主持市委經(jīng)常性工作，向全委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；規(guī)范了常委會(huì)、全委會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)重大問題和任用重要干部實(shí)行常委會(huì)票推、全委會(huì)票決制度；將過去每5年召開一次黨代會(huì)改為每年召開一次，與會(huì)代表除了聽取、審議有關(guān)工作報(bào)告外，還對(duì)市委、市紀(jì)委班子及市委委員進(jìn)行民主評(píng)議和信任度測(cè)評(píng)，評(píng)議結(jié)果作為干部考核、獎(jiǎng)懲、提拔、任用的重要依據(jù)；充分發(fā)揮黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間監(jiān)督、調(diào)研、視察等作用，黨委在作出重要決策前，均需廣泛征求黨代表的意見等等。通過以上一系列改革創(chuàng)新，乳山市在完善黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了積極探索，使黨代會(huì)的地位與作用得到了的重視和發(fā)揮。

2、進(jìn)行鎮(zhèn)、村兩級(jí)公推直選試點(diǎn)實(shí)踐

2004年，乳山市在山東省首次進(jìn)行了黨代表直選鎮(zhèn)黨委書記和班子成員的改革實(shí)踐。2004年4月，率先在馮家、乳山口和徐家等三個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行了黨代表直選鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子試點(diǎn)。其主要做法是：一是改革以往黨代表的產(chǎn)生辦法，由基層黨員直接選舉黨代表；二是改進(jìn)提名方式，市委不提名候選人，只就職數(shù)配備、構(gòu)成比例、任職資格等提出指導(dǎo)性意見，凡本鎮(zhèn)或全市符合條件的候選人都可以報(bào)名競(jìng)選這一職位；三是提高差額比例，將書記、委員候選人的差額比例由以往的不低于20%全部提高到100%；四是改革選舉方式，由黨代表直接差額選舉鎮(zhèn)黨委書記、副書記和委員；五是改革委員構(gòu)成，各增設(shè)一名農(nóng)村和企業(yè)委員，參加黨委會(huì)議，履行委員職責(zé)，以增強(qiáng)委員的代表性，提高決策的科學(xué)性。此后不久，接著又開始了公推直選村黨支部書記的試點(diǎn)實(shí)踐，即先由黨員推薦和群眾推薦確定候選人，在正式選舉前，候選人在黨員大會(huì)上進(jìn)行競(jìng)職演說，然后按黨員一人一票，群眾一戶一票進(jìn)行直接選舉。開始時(shí)只有20%的村實(shí)行了公推直選，近年來(lái)已經(jīng)提高到了50%。