十八屆三中全會(huì)全面深化改革的《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。那么，什么是國家治理及其現(xiàn)代化？為什么要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化？ 又該如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化呢？

一、什么是國家治理及其現(xiàn)代化？

國家治理的概念是在揚(yáng)棄國家統(tǒng)治與國家管理兩個(gè)概念基礎(chǔ)上提出的一個(gè)新概念。

國家統(tǒng)治是國家政權(quán)依靠國家暴力運(yùn)用強(qiáng)制壓制控制等專政的方式來維護(hù)公共秩序。國家統(tǒng)治又被稱為政治統(tǒng)治，它建立在階級(jí)分裂、階級(jí)斗爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，本質(zhì)上是一種階級(jí)統(tǒng)治，體現(xiàn)的是國家的階級(jí)性。革命階級(jí)要想取得政治統(tǒng)治地位，必須揭露舊國家的階級(jí)統(tǒng)治本質(zhì)并砸碎舊的國家機(jī)器。國家管理強(qiáng)調(diào)國家的公共性，它是國家政權(quán)在處理社會(huì)公共事務(wù)過程中對(duì)各種投入要素的優(yōu)化組合和高效利用以實(shí)現(xiàn)國家利益和國民利益等社會(huì)公共利益的最大化。國家管理又被稱為公共管理。公共管理的專業(yè)性和職業(yè)化程度隨著社會(huì)復(fù)雜程度的提高在逐步增加。取得政權(quán)的階級(jí)更加重視國家管理。

國家治理的概念是現(xiàn)代國家所特有的一個(gè)概念，它是在揚(yáng)棄國家統(tǒng)治和國家管理概念基礎(chǔ)上形成的一個(gè)概念，它吸收了治理和善治理論與公司治理理論的合理內(nèi)容。國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序。國家治理的概念繼承了國家統(tǒng)治和國家管理概念的某些要素，如以維護(hù)公共秩序增進(jìn)公共利益為目的，以國家對(duì)暴力的合法壟斷為后盾并將強(qiáng)制性力量的使用作為最后的手段，強(qiáng)調(diào)合作管理中專業(yè)性和職業(yè)化的重要性等。

國家治理的概念又有其獨(dú)特性。首先，它凸顯了國家政權(quán)的管理者向國家政權(quán)的所有者負(fù)責(zé)并可以被后者問責(zé)這一問題的重要性。其次，它強(qiáng)調(diào)國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多種治理機(jī)制合作管理的重要性。最后，它把增進(jìn)公共利益同維護(hù)公共秩序放在了同等重要的地位，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的的能力是國家治理能力最重要的體現(xiàn)。

國家治理水平有高低優(yōu)劣和有效與失效之分。高水平的、優(yōu)質(zhì)的、有效的國家治理，應(yīng)該是國家的管理者向所有者負(fù)責(zé)的國家治理、多元行動(dòng)者協(xié)商協(xié)議協(xié)同基礎(chǔ)上的國家治理、政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理機(jī)制合作互補(bǔ)的國家治理、公共利益得到增進(jìn)、公共秩序得到維護(hù)的國家治理。反之則為劣質(zhì)的、低水平的甚至是失敗的國家治理。

國家治理體系及其運(yùn)行過程的發(fā)達(dá)順暢程度直接影響著國家治理的水平。

國家治理體系( State Governnance System，SGS) 是一個(gè)以目標(biāo)體系為追求，以制度體系為支撐，以價(jià)值體系為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性功能系統(tǒng)。國家治理體系可以圖示如下( 見圖1) 。

國家治理體系的目標(biāo)體系由三大目標(biāo)組成，即可持續(xù)發(fā)展、民生與民權(quán)的改善和可持續(xù)的穩(wěn)定。國家實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)的績效，即實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的績效、改善民生與民權(quán)的績效和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定的績效，構(gòu)成國家治理績效的主要內(nèi)容。國家治理能力主要表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)的能力。國家治理的制度體系，主要由11 類機(jī)構(gòu)或個(gè)人行動(dòng)者等治理主體以及塑造他們行為的規(guī)則和程序等11 根制度支柱組成，他們共同支撐著國家治理目標(biāo)體系，共同完成著國家治理的目標(biāo)任務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)均衡發(fā)展。國家治理的核心價(jià)值體系則構(gòu)成國家治理體系的基礎(chǔ)，核心價(jià)值體系在各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人行動(dòng)者和規(guī)范其行為的規(guī)則和程序體系中內(nèi)化和普及化的程度，直接影響著這些行動(dòng)者的行為選擇和行為方式，影響著規(guī)則和程序的執(zhí)行力度?，F(xiàn)代善治的基本價(jià)值構(gòu)成國家治理的核心價(jià)值體系，他們是： 合法性、透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、效益、廉潔、公正、和諧。

國家治理過程是國家治理體系不斷順利運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是各類國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程?？梢詮闹黧w結(jié)構(gòu)與功能的角度，將國家治理體系運(yùn)行流程圖示如下( 見圖2) 。

國家治理過程的流程是國家政權(quán)的所有者和利益相關(guān)者向國家政權(quán)的管理者提出利益訴求并提供必要的支持如投票、服兵役、納稅、守法、參與政治等，執(zhí)政黨和國家官員等管理者在接收上述輸入后通過利益綜合、精英錄用、政策制定與執(zhí)行、信息溝通、政治社會(huì)化等過程轉(zhuǎn)換為公共政策產(chǎn)品，這些公共政策產(chǎn)品包括資源提取、分配與再分配、行為監(jiān)管、象征性符號(hào)輸出等類型以滿足自由、安全、福利、團(tuán)結(jié)等社會(huì)公共需求。政策執(zhí)行效果在多大程度上滿足了社會(huì)公共需求達(dá)到了政策目標(biāo)，需要通過相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估評(píng)價(jià)反饋給決策當(dāng)局影響其下一波的政策調(diào)整或政策延續(xù)，同時(shí)也影響輸入端的治理主體的信任與支持及利益訴求的表達(dá)。

現(xiàn)代國家治理體系是一種強(qiáng)有力的、負(fù)責(zé)任的和受紀(jì)律約束的國家治理體系。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)至少有這么四條：第一，國家治理的民主化。人民成為國家政權(quán)的所有者( 主權(quán)在民) ，能夠通過合法的渠道直接地或者通過自己選舉的代表參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督等國家治理的全過程，并擁有追究國家政權(quán)管理者責(zé)任的制度化手段。第二，國家治理的法治化。無論是國家政權(quán)的所有者、管理者還是利益相關(guān)者參與國家治理的行為，都應(yīng)納入法治化的軌道合法理性地進(jìn)行； 國家公共權(quán)力的運(yùn)行也受到憲法和法律的限制和約束。規(guī)則和程序之治代替人治。第三，國家治理的文明化。國家治理中更少的強(qiáng)制，更多的同意； “寓管理于服務(wù)之中”，以服務(wù)換服從； 更多的對(duì)話協(xié)商溝通合作，更少的獨(dú)斷專行； “更多地激發(fā)權(quán)能，更少的排斥和歧視”； 更少的他治，更多的自治。第四，國家治理的科學(xué)化。各類治理主體( 上述11 類機(jī)構(gòu)和個(gè)人行動(dòng)者) 擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業(yè)化和職業(yè)化分工程度不斷提高，執(zhí)政黨和政府行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)其他治理主體的能力和進(jìn)行戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的能力不斷提高，形塑各類治理主體互動(dòng)行為的規(guī)則和程序的有效性不斷增強(qiáng)。現(xiàn)代國家治理體系建立在政治與行政、政治與法律、政治與經(jīng)濟(jì)、咨詢參謀與政治決斷、國家與社會(huì)的相互分離和各類治理主體專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，同時(shí)政黨、政府、法律、市場(chǎng)、社會(huì)等多元化的治理機(jī)制也得到充分的發(fā)展，各類治理主體之間對(duì)話協(xié)商溝通合作的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)，決策咨詢系統(tǒng)高度發(fā)達(dá)。

二、為什么要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化？

改革開放35 年來，中國的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展的“黃金時(shí)期”，成就斐然，舉世公認(rèn)。中國已經(jīng)進(jìn)入了從現(xiàn)代化的早期階段向后期階段邁進(jìn)的新的歷史時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場(chǎng)化、全球化浪潮有力地沖擊著現(xiàn)有的國家治理體系并挑戰(zhàn)著當(dāng)下的國家治理能力，社會(huì)大轉(zhuǎn)型推動(dòng)著國家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。

首先，現(xiàn)有的黨和政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的發(fā)展模式遭遇瓶頸已難持續(xù)，現(xiàn)有的強(qiáng)力維穩(wěn)消極管控的維穩(wěn)模式遭遇困境難以持續(xù)。改革開放之后黨和政府通過政府投資、銀行向國有企業(yè)注資、發(fā)行公債、土地財(cái)政、特定產(chǎn)業(yè)政策傾斜、行政審批等途徑來直接配置資源或操縱資源流向，市場(chǎng)機(jī)制在配置資源中的作用難以發(fā)揮，私人經(jīng)濟(jì)部門在國有經(jīng)濟(jì)壟斷格局下生存維艱。這種高投入、高消耗、低效益的國家投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長模式已經(jīng)難以為繼。近年來隨著維穩(wěn)成為頭等大事，依靠國家暴力來強(qiáng)力維穩(wěn)、依靠財(cái)政花錢來購買一時(shí)的穩(wěn)定、依靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)大接訪來平息群眾鬧事行為的做法日漸流行。強(qiáng)力維穩(wěn)帶來的是民間仇官情緒的積累和群體性事件的層出不窮，花錢買穩(wěn)所導(dǎo)致的要求政府賠錢的“刁民”越來越多，信訪不信法導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)接訪越多信訪越多的惡性循環(huán)。維穩(wěn)成本的迅速攀升，鬧事和上訪群眾越來越多致使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不堪重負(fù)，民間的暴戾之氣和暴力行為也愈演愈烈，可持續(xù)的穩(wěn)定似乎也越來越遠(yuǎn)。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展和可持續(xù)的穩(wěn)定迫切要求國家治理轉(zhuǎn)型。

其次，全能全控的集中化的國家管理模式導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力遞減，改革創(chuàng)新的動(dòng)力衰減。各類治理主體只有享有自主權(quán)和自由活動(dòng)空間，權(quán)益得到保障，才愿意去競(jìng)爭(zhēng)，愿意去創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才有活力。但近些年來一些黨政部門受擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利沖動(dòng)的驅(qū)使，不斷擴(kuò)大自己的管轄范圍和管轄權(quán)力，將越來越多的資源分配權(quán)和行政審批權(quán)掌握在自己手中，在尋租獲利的同時(shí)將事權(quán)和責(zé)任外推下移，全能全控的集中化的國家管理模式再度復(fù)興。擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下黨政職能部門編織的管控經(jīng)濟(jì)社會(huì)之網(wǎng)日益嚴(yán)密，地方、基層、企業(yè)、民間組織的自主權(quán)和自由活動(dòng)空間都在壓縮，自主創(chuàng)新日益艱難，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力明顯減少。