二、加強部際統(tǒng)籌，謀劃整合型周邊經(jīng)濟戰(zhàn)略

由于涉及經(jīng)濟和外交，且經(jīng)濟政策的制定分屬不同部委，因而在推進周邊經(jīng)濟外交過程中的部際協(xié)調(diào)難以避免。

其一是外交部門和經(jīng)濟部門之間的協(xié)調(diào)。總體上，在強調(diào)以國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展為國家戰(zhàn)略優(yōu)先目標的時代，“外事工作必須堅持以經(jīng)濟建設為中心”。[5] 在這種大方針下，經(jīng)濟外交的側(cè)重點在于經(jīng)濟，以政促經(jīng)。外交部門服務于國家經(jīng)濟發(fā)展這一中心工作，通過推進政治關系來擴大中國對外經(jīng)貿(mào)關系，為國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。[6] 在金融危機的背景下，這種努力的作用更為突出。

周邊外交中的經(jīng)濟政策主要由貿(mào)易、投資、貨幣、金融、能源、援助、農(nóng)業(yè)合作以及基礎設施的互聯(lián)互通等方面構(gòu)成。[7]這些重要經(jīng)濟政策均由相應的主管經(jīng)濟部委制定，如周邊貿(mào)易政策和對周邊援助政策由商務部主管，貨幣政策主要由中國人民銀行制定，金融政策主要由財政部主導，能源政策由國家發(fā)展和改革委員會制定，[8]而外交部門不是上述任何一項經(jīng)濟政策的直接制定者。當然，在某些對外經(jīng)濟政策制定問題上，中國已建立了相應的部際協(xié)調(diào)機制，例如在外援政策上，2008年，商務部就會同外交部、財政部等有關部門和機構(gòu)，正式成立對外援助部際聯(lián)席機制；2011年，部際聯(lián)席機制升級為部際協(xié)調(diào)機制。[9]借由這些協(xié)調(diào)機制，外交部門也能參與其中，但職能為參與討論和協(xié)商，不發(fā)揮主導作用。目前，經(jīng)濟部委仍擁有最重要的經(jīng)濟資源，是經(jīng)濟外交政策主要制定者，若其更多地從經(jīng)濟角度看待經(jīng)濟外交，可能會忽略周邊經(jīng)濟政策的政治或者安全外溢性，包括可能的機遇以及挑戰(zhàn)。

其二是經(jīng)濟部委之間的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟外交的政策制定往往牽涉到各個經(jīng)濟部委，而不同的經(jīng)濟部委分工、職責和功能各不相同，因而在推進某一具體經(jīng)濟政策方面的步調(diào)不盡相同。因此，除了外交部門和經(jīng)濟部委之間的協(xié)調(diào)外，同樣需要在經(jīng)濟部委之間加以協(xié)調(diào)。以目前周邊外交中基礎設施互聯(lián)互通這一重要戰(zhàn)略抓手為例，跨境鐵路或公路的規(guī)劃建設涉及了交通運輸部、發(fā)改委和商務部等部委。這些部委從本部門的權責出發(fā)，分頭管理，共同參與跨境交通項目的最終決定。對周邊國家的重大投資項目，也涉及到發(fā)改委、商務部、工信部以及國資委等不同經(jīng)濟部委。同一經(jīng)濟政策的決策分散于不同經(jīng)濟部委間，加之各部委有著不同的政策思路，可能會制約經(jīng)濟政策制定的效率和效果。

不同部委分管不同經(jīng)濟政策的制定是歷史形成的現(xiàn)實結(jié)果，也是政策制定專業(yè)化的客觀要求。但在周邊外交大戰(zhàn)略下，這種決策分工可能存在較大問題：效率低下是其一，最為嚴重的是周邊經(jīng)濟政策無法為實現(xiàn)周邊外交這一戰(zhàn)略目標服務，可能出現(xiàn)過于重視經(jīng)濟利益而忽視國家外交利益和安全利益的現(xiàn)象。經(jīng)濟外交片面強調(diào)發(fā)展利益，計較貿(mào)易或項目投資的收益得失，而忽略長期收益和戰(zhàn)略收益。外交和安全部門所重視的以確保國家領土完整為訴求的主權利益、以維護周邊地區(qū)穩(wěn)定為指向的安全利益以及以擴大周邊影響為核心的權力利益難以在經(jīng)濟政策中得到體現(xiàn)。經(jīng)濟政策和外交目標之間存在脫節(jié)，使外交目標難以在經(jīng)濟政策中體現(xiàn)，無法獲得最需要的經(jīng)濟資源支撐，經(jīng)濟政策也無法產(chǎn)生更為積極的外交效果；在周邊國家經(jīng)濟活動中的“義”、“利”關系正確處理上也可能存在問題。[10]

以中央周邊外交工作座談會為指導，在新時期的周邊外交中，中國要更加突出外交的重要性，要以全面發(fā)展與周邊國家的關系為戰(zhàn)略目標，把維護周邊和平穩(wěn)定作為中國周邊外交的重要目標，形成中國與周邊的命運共同體。[11]在周邊外交的框架內(nèi)，外交工作為國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展服務的同時，經(jīng)濟政策也要為外交決策服務。要更為重視“以經(jīng)促政”，使經(jīng)濟資源成為提升中國在周邊政治和安全影響力的重要物質(zhì)保障。外交部在對周邊經(jīng)濟政策制定中話語權不足的現(xiàn)狀需要改善，可適當突出其地位，發(fā)揮其自身特色和優(yōu)勢，給周邊經(jīng)濟外交注入更多的外交思維。[12]外交部也要加強對經(jīng)濟政策的研究，強化自身的能力建設和人才建設。[13]

經(jīng)濟與外交部門之間關系的協(xié)調(diào)以及各經(jīng)濟部委之間關系的處理，主要思路應著眼于整合和管理周邊外交過程中所需要的經(jīng)濟資源，避免經(jīng)濟資源的部門化、分割化和碎片化影響整體周邊外交的推進。實現(xiàn)目標相近、利益相融和機制相配的周邊經(jīng)濟外交政策，關鍵是要發(fā)揮黨管外交的制度優(yōu)勢，在更高層面加強集中統(tǒng)一，密切主要分管領導間的溝通，增加相關部委之間的人事交流，完善部際協(xié)調(diào)機制，更加重視外交部門的作用，安排好外交部門和經(jīng)濟部委以及各經(jīng)濟部委之間的權責范圍，統(tǒng)籌國家主權利益、安全利益和發(fā)展利益。部際統(tǒng)籌的根本目標是要確保有關部門能夠超越部門利益，服從和服務于國家整體利益的大外交，努力促成外交利益和經(jīng)濟利益的共同實現(xiàn)。