城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的根基，也是現(xiàn)代化的必由之路。中國(guó)的城鎮(zhèn)化政策，經(jīng)歷了從被動(dòng)追隨國(guó)家發(fā)展目標(biāo)到成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)后，城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展階段，帶動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。然而，過(guò)去的城鎮(zhèn)化缺乏城市合理規(guī)劃、面臨眾多制度約束，多年的發(fā)展已經(jīng)帶來(lái)很多問(wèn)題，埋下很多隱患，甚至在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化本身的進(jìn)程，阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。新的城鎮(zhèn)化，要打破制度桎梏，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量?！?/p>

中國(guó)城鎮(zhèn)化的政策演變

我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要經(jīng)歷了六個(gè)階段：

重工業(yè)推動(dòng)下的城鎮(zhèn)化階段（1949~1957年）。1949年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平非常低。全國(guó)僅有132個(gè)城市，3949.05萬(wàn)城市人口（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2010），城市化率約為10.6%，城鄉(xiāng)分布嚴(yán)重不均，城市都集中在少數(shù)東部沿海地區(qū)。為了盡快建立起一套完整的現(xiàn)代工業(yè)體系，中國(guó)采取重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。為了配合工業(yè)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家對(duì)已有城市布局作出了相應(yīng)調(diào)整。首先，對(duì)舊的城鎮(zhèn)體系進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)一批老城市（如武漢、成都、太原、西安等老工業(yè)城市）進(jìn)行了擴(kuò)建和改造（孔祥智，2001）；其次，156項(xiàng)工業(yè)重點(diǎn)工程的展開(kāi)催生了一批新興工業(yè)城市，新設(shè)城市11座（蔡秀玲，2011）。到1957年，城市人口增加到9949萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平上升至15.39%（孫正林，2006）。這一階段的城鎮(zhèn)化完全服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，沒(méi)有全面、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)和政策指導(dǎo)。在工業(yè)化的推動(dòng)下，大城市得到恢復(fù)和進(jìn)一步發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展卻受到很大制約。1955年，國(guó)家對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)整，數(shù)量從5400個(gè)降到3672個(gè)，加上城鎮(zhèn)工商業(yè)社會(huì)主義改造和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，小城鎮(zhèn)發(fā)展舉步維艱（孫正林，2006）。

城鎮(zhèn)化大起大落階段（1958~1965年）。在“大躍進(jìn)”浪潮下，全國(guó)各地大煉鋼鐵，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，出現(xiàn)了一大批以煉鋼為中心內(nèi)容的小城鎮(zhèn)。到1959年城鎮(zhèn)人口凈增1650萬(wàn)人，1960年城鎮(zhèn)人口達(dá)13073萬(wàn)人，三年凈增31.4%（孫正林，2006），城鎮(zhèn)化水平達(dá)19.8%（孔祥智，2001）。迅速擴(kuò)張的城鎮(zhèn)人口超出城市和國(guó)家的承受能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。為了緩解城市壓力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國(guó)家從1961年起實(shí)行三年調(diào)整，將25.7%的城市人口動(dòng)員下鄉(xiāng)，陸續(xù)撤銷(xiāo)一批城市，降低部分城市的行政級(jí)別等，城市化率也隨之下降到18%。這個(gè)階段，國(guó)家缺乏對(duì)城市功能的基本判斷，缺乏對(duì)城市承載能力的準(zhǔn)確評(píng)估，缺乏對(duì)城市發(fā)展的有效調(diào)控，導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展大起大落、勞民傷財(cái)，嚴(yán)重打擊了群眾的勞動(dòng)積極性，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化發(fā)展停滯階段（1966~1978年）。1966年以后，在政治和經(jīng)濟(jì)的雙重制約下，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)一步受到打擊，基本處于停滯階段。全國(guó)經(jīng)濟(jì)凋敝加上知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)導(dǎo)致的城鎮(zhèn)人口流失，大城市喪失了基本的發(fā)展動(dòng)力，對(duì)小城鎮(zhèn)的影響也是災(zāi)難性的：一方面是外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素導(dǎo)致的衰退；另一方面是國(guó)家撤銷(xiāo)了2萬(wàn)人以下的小城鎮(zhèn)。13年間，全國(guó)只增加城市25個(gè)，城鎮(zhèn)化水平僅增加0.1%。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段（1978~1999年）。改革開(kāi)放以后，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)并支持城鎮(zhèn)化尤其是小城鎮(zhèn)的發(fā)展。1978年全國(guó)城市規(guī)劃工作提出控制大城市規(guī)模、多搞小城市的工作方針。1984年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)的報(bào)告》，大幅降低設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。1989年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針。這一系列旨在促進(jìn)城鎮(zhèn)化的專門(mén)性文件有效地刺激了城鎮(zhèn)化發(fā)展。在這期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這個(gè)階段我國(guó)的城鎮(zhèn)化率有了較快提升，1998年達(dá)到30.4%，年均增長(zhǎng)率超過(guò)0.6%。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量也有了顯著提高，城鎮(zhèn)布局更加合理、基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善、產(chǎn)業(yè)分工比較明顯、輻射帶動(dòng)作用增強(qiáng)。這個(gè)階段中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成、相互促進(jìn)。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)和預(yù)期比較到位，并明確出臺(tái)了專門(mén)的城市規(guī)劃文件和法律規(guī)范城市發(fā)展，在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有重要意義。這一系列政策，極大地推動(dòng)了中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，且大幅提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展階段（2000年至今）。2000年以來(lái)，城鎮(zhèn)化被提升到國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，城鎮(zhèn)化成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。從“十五”計(jì)劃開(kāi)始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針不再提及嚴(yán)格控制大城市發(fā)展，而是“在著重發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時(shí)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，提高各類(lèi)城市的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理水平”，走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。從此，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展期，在良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的支撐下，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步向外轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也在不斷提高。截止到2008年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率是45.7%，城鎮(zhèn)人口6.07億，小城鎮(zhèn)數(shù)量從1954年的5400個(gè)增加到2008年的19234個(gè)。然而經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大改變，以往的城鎮(zhèn)化帶來(lái)的弊端日益顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化作為解決我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)問(wèn)題和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用開(kāi)始顯現(xiàn)。這一階段，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化的重視程度在增加，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也到了一個(gè)新的高度。城鎮(zhèn)化不再被動(dòng)地追隨國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，而成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、解決國(guó)內(nèi)社會(huì)問(wèn)題的重要手段。在此期間，城鎮(zhèn)化確實(shí)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但不可否認(rèn)的是，過(guò)去的城鎮(zhèn)化存在很多問(wèn)題，眾多制度約束下的畸形城鎮(zhèn)化為中國(guó)未來(lái)發(fā)展埋下了諸多隱患。

目前的城鎮(zhèn)化政策面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，尤其是新世紀(jì)以后在政府的支持和激勵(lì)下，中國(guó)城鎮(zhèn)化的速度在加快、質(zhì)量也在提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)顯示，截至2012年末，全國(guó)大陸總?cè)丝跒?35404萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口為71182萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?2.6%，比2011年末提高1.3個(gè)百分點(diǎn)。然而在戶籍、土地等一系列制度的約束下，過(guò)去的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)畸形發(fā)展，“半截子”城鎮(zhèn)化帶來(lái)了一系列問(wèn)題；由于在城市發(fā)展上缺乏合理規(guī)劃和安排，簡(jiǎn)單、粗放型外延擴(kuò)張使目前發(fā)展方式難以為繼。

失地階層規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)民生計(jì)難以保障。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成了規(guī)模龐大的失地農(nóng)民階層，據(jù)有關(guān)部門(mén)估計(jì)，截至2011年，全國(guó)約有失地農(nóng)民5000萬(wàn)，并且失地農(nóng)民的數(shù)量在持續(xù)增加。據(jù)估算，如果按照目前的狀況發(fā)展下去，到2030年，我國(guó)失地農(nóng)民將增至1.1億人。原本城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村是個(gè)自然過(guò)程，但目前的情況是一些地方政府為了土地收益和政績(jī)強(qiáng)行征地，放松項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)、壓低補(bǔ)償金額、采用非法程序，導(dǎo)致糾紛頻繁，因土地征用引發(fā)的社會(huì)沖突甚至占到社會(huì)沖突總量六成以上，嚴(yán)重影響基層治理和社會(huì)穩(wěn)定。

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