完善人大立法制度，處理好人大立法與常委會(huì)立法的關(guān)系，使立法更加有序，減少?zèng)_突

根據(jù)我國憲法，全國人大立法制度由全國人大立法和常委會(huì)立法組成。全國人大常委會(huì)有權(quán)制定除全國人大制定刑事的、民事的和有關(guān)國家機(jī)構(gòu)方面的法律以外的其他法律。從1954年9月到2009年年底，全國人大及其常委會(huì)共制定法律和有關(guān)法律問題的決定及法律解釋679件，其中由全國人大制定的135件，占19.9%，全國人大常委會(huì)制定的544件，占80.1%。從發(fā)展趨勢看，全國人大制定的法律所占比例越來越少。在地方立法的層面，過去20多年來只有極少數(shù)地方法規(guī)由省級(jí)人大制定，多數(shù)都是由省級(jí)人大常委會(huì)制定的。

常委會(huì)立法多有其必然性。全國人大代表將近3000人，每年召開一次會(huì)議，會(huì)期10天左右，由于會(huì)期和議程等緣故，代表很難充分發(fā)表意見，更不可能一項(xiàng)法案審議多次，難以承擔(dān)繁重的立法任務(wù)，成本極高。全國人大常委會(huì)只有175名委員，參政議政能力高，每兩個(gè)月召開一次會(huì)議，討論較為充分，召集較為容易，審議通過法案效率較高。盡管如此，常設(shè)機(jī)關(guān)也不等于全國人大本身，如果絕大部分法律都是全國人大常委會(huì)而不是全國人大制定的，絕大多數(shù)地方性法規(guī)都是地方人大常委會(huì)而不是地方人大制定的，必將極大削弱法律法規(guī)本身的人民性、合法性。

按照我國憲法，全國人大制定刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)等方面的基本法律，全國人大常委會(huì)在全國人大閉會(huì)期間有權(quán)在不與全國人大制定的法律的基本原則相沖突的情況下，部分補(bǔ)充和修改基本法律。但是，近年來的立法實(shí)踐表明，如何行使常委會(huì)立法權(quán)，如何在行使該權(quán)力時(shí)不侵犯全國人大立法權(quán)，還存在許多問題，也出現(xiàn)了不少爭議。就民事基本法律而言，我國現(xiàn)行的《婚姻法》《物權(quán)法》《合同法》由全國人大制定，但是同樣屬于民事基本法的《侵權(quán)責(zé)任法》《涉外民事關(guān)系法律適用法》卻由全國人大常委會(huì)制定。就刑事法律而言，《刑法》和《刑事訴訟法》均由全國人大制定，1997年刑法修正和1996年、2012年的刑事訴訟法修改也由全國人大通過，但修改了50個(gè)條款、取消了13個(gè)非暴力經(jīng)濟(jì)性犯罪死刑的《刑法修正案（八）》卻是全國人大常委會(huì)討論、通過。有鑒于此，完善人大立法制度的主要建議是：

第一，把人大制度的修改完善作為我國政治制度的頂層設(shè)計(jì)之一，從長遠(yuǎn)和全局考慮，認(rèn)真對(duì)待。

第二，堅(jiān)持人民主權(quán)原則，切實(shí)增強(qiáng)法律民主，扭轉(zhuǎn)偏重發(fā)揮常委會(huì)職能的國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法，實(shí)化而不是虛化人大立法權(quán)，確保人民代表的立法權(quán)，而不是由代表選出的常委會(huì)委員行使被代表的立法權(quán)。

第三，明確全國人大和常委會(huì)立法權(quán)的界限，在修改基本法律問題上務(wù)必要尊重全國人大的立法權(quán)，使全國人大制定基本法律的權(quán)力落到實(shí)處。

第四，全國人民代表大會(huì)充分行使立法監(jiān)督的職權(quán)，加強(qiáng)全國人民代表大會(huì)對(duì)全國人大常委會(huì)在全國人大閉會(huì)期間部分補(bǔ)充和修改基本法律的監(jiān)督，建立、健全全國人大的批準(zhǔn)程序。

第五，通盤考慮和改革現(xiàn)行人大代表及人大常委會(huì)委員的產(chǎn)生方式、數(shù)額、代表性、會(huì)期等問題。