完善行政立法和地方立法，處理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的關(guān)系，加強對行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監(jiān)督，進行全面的法規(guī)清理

世界范圍內(nèi)各國都存在行政權(quán)力擴張和中央權(quán)力的去集權(quán)化趨勢，以及與之相伴的行政立法和地方立法膨脹趨勢。我國過去30多年的立法發(fā)展也符合世界立法發(fā)展的總趨勢，國務院和地方國家機關(guān)所制定的行政法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章的數(shù)量遠遠超過由全國人大及其常委會立法數(shù)量。即使全國人大及其常委會立法的實際起草機構(gòu)也多數(shù)是國務院或其所屬各部委。由此，加強對行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監(jiān)督成為完善法律體系的重要任務。

按照我國憲法，全國人大監(jiān)督全國人大常委會制定的法律；全國人大常委會監(jiān)督行政法規(guī)和地方法規(guī)、自治條例和單行條例；國務院監(jiān)督國務院各個部門的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督常委會的地方法規(guī)和同級行政機關(guān)制定的地方政府規(guī)章。上述法律監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)改變或撤銷被監(jiān)督機構(gòu)不適當?shù)臎Q定，包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，此即我國法律監(jiān)督的“改變撤銷機制”。中國憲法和立法法規(guī)定的備案制度，即行政法規(guī)報全國人大常委會備案，地方法規(guī)報全國人大常委會和國務院備案；民族自治地方的自治條例和單行條例報全國人大常委會和國務院備案后生效；特別行政區(qū)制定的法規(guī)須報全國人大常委會備案，此即我國法律監(jiān)督的“備案審查機制”。

值得注意的是，自我國法律監(jiān)督制度建立以來，無論全國人大常委會還是國務院從未啟動過違憲、違法行政立法和地方立法審查案件，使得“改變撤銷機制”處于閑置狀態(tài)，備案制度也是備而不查。在實際出現(xiàn)了行政立法、地方立法違背憲法、法律的情況時，往往擔心啟動正式的法律監(jiān)督程序會使問題鬧大，形成上下級之間、人大與政府之間的公開對立，破壞黨章所規(guī)定的“下級服從上級，全黨服從中央”原則，多采取事先通氣、“打招呼”等非正式方式促其改正。這種“協(xié)商民主”誠然有一定現(xiàn)實意義，但在地方與中央，立法機關(guān)與行政機關(guān)的不同利益、不同意見相互沖突時，有法不依，靠領(lǐng)導權(quán)威、行政慣例甚至上下級之間的熟人關(guān)系而不是正式的法律程序去解決問題，必然導致責任不清，互相推諉，影響現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

對此，我們的主要建議是：

第一，加強和完善以全國人大常委會為中心的立法監(jiān)督制度，加強其對行政法規(guī)、地方性法規(guī)的監(jiān)督，行使憲法所賦予的撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議的職權(quán)，使我國法律監(jiān)督的“改變—撤銷機制”真正發(fā)揮作用，保證憲法至上，憲法法律在全國的統(tǒng)一實施，保證規(guī)范性文件的合法性。

第二，完善備案審查制度，認真做好全國人大常委會依法對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和特別行政區(qū)立法的備案工作，加強備案審查機制，注意審查機制與協(xié)商機制、撤銷機制的銜接。

第三，由全國人大和國務院對配套法規(guī)進行全面清理，對哪些法律還沒有配套的行政法規(guī)和地方法規(guī)、哪些法律的規(guī)定落實了，哪些規(guī)定沒有落實等情況，做到心中有數(shù)。“配套法規(guī)”包括兩類：一是國務院制定的行政法規(guī)，一種是綜合性的實施細則、實施條例和實施辦法，另一種是專門性行政法規(guī)。二是有立法權(quán)的地方國家機關(guān)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而做的具體規(guī)定，即實施性立法（配套的地方法規(guī)、自治條例和單行條例）。實踐問題是，隨著我國法律體系的形成，“有法可依”問題得到解決，法律規(guī)范數(shù)量大幅增加，法律規(guī)范間的沖突日趨嚴重，對法律的實施產(chǎn)生很大影響。現(xiàn)行法律中有多少條款需要制定配套的行政法規(guī)或地方法規(guī)、自治條例和單行條例，已經(jīng)制定了多少配套法規(guī)，法律已規(guī)定但還沒有制定的配套法規(guī)有多少？還沒有完全搞清楚。

完善法律解釋，實現(xiàn)社會變動與法律穩(wěn)定的平衡，保持國家法制統(tǒng)一

社會關(guān)系的經(jīng)常變動與法律的穩(wěn)定性是一對永遠不可克服的矛盾。用法律阻礙社會的變革不行，桎梏社會變革的法律會被社會所拋棄。但絕不能因此就置法律于不顧，任意行事，亂指揮、瞎折騰，經(jīng)濟上去了，但法律權(quán)威和穩(wěn)定秩序卻遭到破壞。這是我國改革開放以來的一條深刻的教訓。法律解釋是實現(xiàn)法律的穩(wěn)定性和社會關(guān)系的變動性之間平衡的一個重要手段。完全可以在保持法律穩(wěn)定性的前提下，在保證和法律、法律原則一致的情況下，通過法律解釋解決這一矛盾。

中國的法律解釋可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋三類。我國立法解釋的功能尚未得到充分發(fā)揮，而是過多地依賴于立改廢的手段。實際上，立法解釋在許多方面都可以替代成本很高的法律的立改廢，尤其是在憲法領(lǐng)域，由于憲法在整個法律體系中的至高無上的地位，頻繁的修憲勢必影響憲法的權(quán)威，完全可以通過憲法解釋的機制，在不同現(xiàn)行憲法的基本原則相沖突的情況下，使憲法既保持穩(wěn)定性又能夠適應社會的變遷。

全國人大常委會1981年發(fā)布《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，授予最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋權(quán)。最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋在我國占有相當重要的地位。但司法解釋也有負面功能，即容易侵害立法機構(gòu)的立法權(quán)。為此，應該從完善中國特色社會主義法律體系的高度加強司法解釋的建設(shè)，既要充分發(fā)揮司法解釋在法律實施中的重要作用，又要通過全國人大常委會備案，就是否符合相關(guān)的法律、法規(guī)問題對司法解釋進行法律審查和監(jiān)督。

此外還要繼續(xù)強調(diào)社會主義法制統(tǒng)一原則，解決法制統(tǒng)一問題。法制統(tǒng)一的核心內(nèi)涵是：一切法的規(guī)范不得與憲法相抵觸；下位法不得抵觸上位法，其他規(guī)范性文件不得抵觸法律、法規(guī)、規(guī)章；同位法之間不得相互抵觸。當務之急是立足國情和現(xiàn)行體制，進行雙向思考，發(fā)揮好不同立法主體的積極性，特別是發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，在動態(tài)中實現(xiàn)法制統(tǒng)一。