完善行政立法和地方立法，處理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的關(guān)系，加強對行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監(jiān)督，進行全面的法規(guī)清理

世界范圍內(nèi)各國都存在行政權(quán)力擴張和中央權(quán)力的去集權(quán)化趨勢，以及與之相伴的行政立法和地方立法膨脹趨勢。我國過去30多年的立法發(fā)展也符合世界立法發(fā)展的總趨勢，國務(wù)院和地方國家機關(guān)所制定的行政法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章的數(shù)量遠遠超過由全國人大及其常委會立法數(shù)量。即使全國人大及其常委會立法的實際起草機構(gòu)也多數(shù)是國務(wù)院或其所屬各部委。由此，加強對行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監(jiān)督成為完善法律體系的重要任務(wù)。

按照我國憲法，全國人大監(jiān)督全國人大常委會制定的法律；全國人大常委會監(jiān)督行政法規(guī)和地方法規(guī)、自治條例和單行條例；國務(wù)院監(jiān)督國務(wù)院各個部門的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督常委會的地方法規(guī)和同級行政機關(guān)制定的地方政府規(guī)章。上述法律監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)改變或撤銷被監(jiān)督機構(gòu)不適當(dāng)?shù)臎Q定，包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，此即我國法律監(jiān)督的“改變撤銷機制”。中國憲法和立法法規(guī)定的備案制度，即行政法規(guī)報全國人大常委會備案，地方法規(guī)報全國人大常委會和國務(wù)院備案；民族自治地方的自治條例和單行條例報全國人大常委會和國務(wù)院備案后生效；特別行政區(qū)制定的法規(guī)須報全國人大常委會備案，此即我國法律監(jiān)督的“備案審查機制”。

值得注意的是，自我國法律監(jiān)督制度建立以來，無論全國人大常委會還是國務(wù)院從未啟動過違憲、違法行政立法和地方立法審查案件，使得“改變撤銷機制”處于閑置狀態(tài)，備案制度也是備而不查。在實際出現(xiàn)了行政立法、地方立法違背憲法、法律的情況時，往往擔(dān)心啟動正式的法律監(jiān)督程序會使問題鬧大，形成上下級之間、人大與政府之間的公開對立，破壞黨章所規(guī)定的“下級服從上級，全黨服從中央”原則，多采取事先通氣、“打招呼”等非正式方式促其改正。這種“協(xié)商民主”誠然有一定現(xiàn)實意義，但在地方與中央，立法機關(guān)與行政機關(guān)的不同利益、不同意見相互沖突時，有法不依，靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、行政慣例甚至上下級之間的熟人關(guān)系而不是正式的法律程序去解決問題，必然導(dǎo)致責(zé)任不清，互相推諉，影響現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

對此，我們的主要建議是：

第一，加強和完善以全國人大常委會為中心的立法監(jiān)督制度，加強其對行政法規(guī)、地方性法規(guī)的監(jiān)督，行使憲法所賦予的撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議的職權(quán)，使我國法律監(jiān)督的“改變—撤銷機制”真正發(fā)揮作用，保證憲法至上，憲法法律在全國的統(tǒng)一實施，保證規(guī)范性文件的合法性。

第二，完善備案審查制度，認真做好全國人大常委會依法對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和特別行政區(qū)立法的備案工作，加強備案審查機制，注意審查機制與協(xié)商機制、撤銷機制的銜接。

第三，由全國人大和國務(wù)院對配套法規(guī)進行全面清理，對哪些法律還沒有配套的行政法規(guī)和地方法規(guī)、哪些法律的規(guī)定落實了，哪些規(guī)定沒有落實等情況，做到心中有數(shù)。“配套法規(guī)”包括兩類：一是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，一種是綜合性的實施細則、實施條例和實施辦法，另一種是專門性行政法規(guī)。二是有立法權(quán)的地方國家機關(guān)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而做的具體規(guī)定，即實施性立法（配套的地方法規(guī)、自治條例和單行條例）。實踐問題是，隨著我國法律體系的形成，“有法可依”問題得到解決，法律規(guī)范數(shù)量大幅增加，法律規(guī)范間的沖突日趨嚴重，對法律的實施產(chǎn)生很大影響?，F(xiàn)行法律中有多少條款需要制定配套的行政法規(guī)或地方法規(guī)、自治條例和單行條例，已經(jīng)制定了多少配套法規(guī)，法律已規(guī)定但還沒有制定的配套法規(guī)有多少？還沒有完全搞清楚。

完善法律解釋，實現(xiàn)社會變動與法律穩(wěn)定的平衡，保持國家法制統(tǒng)一

社會關(guān)系的經(jīng)常變動與法律的穩(wěn)定性是一對永遠不可克服的矛盾。用法律阻礙社會的變革不行，桎梏社會變革的法律會被社會所拋棄。但絕不能因此就置法律于不顧，任意行事，亂指揮、瞎折騰，經(jīng)濟上去了，但法律權(quán)威和穩(wěn)定秩序卻遭到破壞。這是我國改革開放以來的一條深刻的教訓(xùn)。法律解釋是實現(xiàn)法律的穩(wěn)定性和社會關(guān)系的變動性之間平衡的一個重要手段。完全可以在保持法律穩(wěn)定性的前提下，在保證和法律、法律原則一致的情況下，通過法律解釋解決這一矛盾。

中國的法律解釋可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋三類。我國立法解釋的功能尚未得到充分發(fā)揮，而是過多地依賴于立改廢的手段。實際上，立法解釋在許多方面都可以替代成本很高的法律的立改廢，尤其是在憲法領(lǐng)域，由于憲法在整個法律體系中的至高無上的地位，頻繁的修憲勢必影響憲法的權(quán)威，完全可以通過憲法解釋的機制，在不同現(xiàn)行憲法的基本原則相沖突的情況下，使憲法既保持穩(wěn)定性又能夠適應(yīng)社會的變遷。

全國人大常委會1981年發(fā)布《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，授予最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋權(quán)。最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋在我國占有相當(dāng)重要的地位。但司法解釋也有負面功能，即容易侵害立法機構(gòu)的立法權(quán)。為此，應(yīng)該從完善中國特色社會主義法律體系的高度加強司法解釋的建設(shè)，既要充分發(fā)揮司法解釋在法律實施中的重要作用，又要通過全國人大常委會備案，就是否符合相關(guān)的法律、法規(guī)問題對司法解釋進行法律審查和監(jiān)督。

此外還要繼續(xù)強調(diào)社會主義法制統(tǒng)一原則，解決法制統(tǒng)一問題。法制統(tǒng)一的核心內(nèi)涵是：一切法的規(guī)范不得與憲法相抵觸；下位法不得抵觸上位法，其他規(guī)范性文件不得抵觸法律、法規(guī)、規(guī)章；同位法之間不得相互抵觸。當(dāng)務(wù)之急是立足國情和現(xiàn)行體制，進行雙向思考，發(fā)揮好不同立法主體的積極性，特別是發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，在動態(tài)中實現(xiàn)法制統(tǒng)一。