科技進(jìn)步的力量特別是信息革命縮短了人類交往的時(shí)空距離，在加速國際社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的交往、聯(lián)系的同時(shí)，也誘發(fā)了國際摩擦和相互沖突。人類面對(duì)的全球的共同問題和共同解決全球問題的能力也隨之不斷提升和發(fā)展。一般說來，全球治理導(dǎo)源于對(duì)全球問題和公共事務(wù)協(xié)商、處理和解決的需要。伴隨全球化的發(fā)展而帶來全球經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，全球性問題甚至全球性危機(jī)，例如全球金融危機(jī)、全球債務(wù)危機(jī)、國際恐怖主義活動(dòng)、全球氣候變化、全球公共衛(wèi)生危機(jī)、全球能源危機(jī)等等也日益增多，全球現(xiàn)實(shí)問題甚至危機(jī)的滋生、蔓延和擴(kuò)展迫切需要全球治理理論和實(shí)踐的相應(yīng)發(fā)展。然而，全球治理無論是在理論層面還是在實(shí)踐層面，都滯后于全球化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，改革和創(chuàng)新全球治理理論與機(jī)制已經(jīng)日益成為國際學(xué)術(shù)界、政界和民眾的共識(shí)。

但是，迄今為止，全球治理仍然是充滿眾多爭議和問題的研究領(lǐng)域，因此，對(duì)這些問題有必要作出系統(tǒng)的歸納、梳理。

一、全球治理的概念和理論脆弱嗎？

和其他理論一樣，全球治理的理論來源于全球治理的實(shí)踐，這種實(shí)踐主要體現(xiàn)為建立國際秩序、解決全球問題的集體行動(dòng)。早在19世紀(jì)下半葉，一些西方主權(quán)國家就不乏人道救助、衛(wèi)生、通訊和環(huán)境等領(lǐng)域的國際合作實(shí)踐例證。一戰(zhàn)末期，時(shí)任美國總統(tǒng)威爾遜提出的“十四點(diǎn)”和平計(jì)劃，即強(qiáng)調(diào)以“公開外交、公海航行自由、貿(mào)易自由、全面裁軍、公正處理殖民地爭議”等方式建立新的國際秩序策略和行動(dòng)，可以認(rèn)為是全球治理思想的最早實(shí)踐。

在全球治理的早期實(shí)踐基礎(chǔ)上，隨著全球性問題對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)國家的單邊治理能力挑戰(zhàn)的加劇，全球治理的概念于20世紀(jì)70年代中期孕育而生，然而，當(dāng)時(shí)這些概念通常僅僅是屬于規(guī)范性或說明性的。［2］（P22－23）冷戰(zhàn)結(jié)束期間，學(xué)界逐步將其推向理論研究的視野。但是，到目前為止，各國學(xué)者對(duì)全球治理的概念界定和理論認(rèn)識(shí)還有很多分歧。

第一，參與治理的主體問題。任何治理如國家治理、地區(qū)治理抑或是公司治理都具有利益相關(guān)者多元協(xié)同治理的共同特征。全球治理也不例外，其主體包括主權(quán)國家、國家集團(tuán)、國際組織、全球公民社會(huì)、跨國公司等。對(duì)于行為主體的多元性，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界基本無重大分歧，問題是，在全球治理的行為體中，什么樣的全球利益和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)才是合理的、有效的和容易被廣泛接受的？這也是目前全球治理領(lǐng)域中爭議的焦點(diǎn)之一。從二戰(zhàn)后的冷戰(zhàn)再到后冷戰(zhàn)時(shí)期，隨著國際體系結(jié)構(gòu)的變化，全球治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益分配格局也在各個(gè)國際行為體的博弈中不斷演進(jìn)。從國家層面上說，總體是蘇美兩個(gè)超級(jí)大國爭霸形成的寡頭分治、到美國為中心的單邊治理、再到美國為首的西方世界主導(dǎo)和新興經(jīng)濟(jì)體及其他發(fā)展中國家共同參與的多邊治理。從國家和非國家行為體的關(guān)系來看，表現(xiàn)為伴隨著全球化發(fā)展，非國家行為體如由國際性的非政府組織、全球公民網(wǎng)絡(luò)和公民運(yùn)動(dòng)等組成的全球公民社會(huì)以及跨國公司等，它們參與全球治理的供給（意愿、能力）和需求都得到了快速發(fā)展，而總的來說，鑒于國家和非國家行為體是非對(duì)稱關(guān)系，在全球治理上，無論是權(quán)力配置還是治理能力，國家行為體遠(yuǎn)高于非國家行為體，這種非對(duì)稱的全球治理雙重結(jié)構(gòu)模式是目前全球治理的現(xiàn)實(shí)格局。但是，只要全球化不斷縱深發(fā)展，各主權(quán)國家共同處置全球事務(wù)和問題的權(quán)利和影響力會(huì)相對(duì)弱化，非國家行為體參與全球治理意愿和能力就會(huì)得到提升，國家和非國家行為體之間的主體與補(bǔ)充的關(guān)系會(huì)逐漸改變，這種變遷趨勢(shì)有其必然性。［3］（P4－5）

但是，如果這種變遷規(guī)律存在，其變化趨勢(shì)至少可以確認(rèn)不是線性的，實(shí)際上金融危機(jī)的爆發(fā)和多極世界的興起，新自由主義受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，國家和國家間組織在國際體系的治理中的作用得到了強(qiáng)化，國家中心主義的治理得到了某種程度的回歸。［2］（P25）

由于國際社會(huì)一直不存在一個(gè)統(tǒng)一的全球性政府來治理全球事務(wù)，全球治理處于無政府狀態(tài)，“無政府的治理”是目前全球治理的本質(zhì)特征。未來是否能構(gòu)建一個(gè)超越民族國家的全球性政府或具有全球性政府色彩的超國家中心，一些學(xué)者、科學(xué)精英對(duì)此表達(dá)了愿望甚至作出設(shè)計(jì)框架。［4］（P18－20）但這些構(gòu)想未免具有理想主義色彩，“無政府的治理”的模式還會(huì)在全球治理進(jìn)程中長期存在。然而，目前西方主導(dǎo)的全球治理結(jié)構(gòu)需要隨著國際體系結(jié)構(gòu)的變化而轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)世界多極化趨勢(shì)，這是國內(nèi)外學(xué)界日益形成的基本共識(shí)。

第二，治理的目標(biāo)問題。健全和發(fā)展一整套維護(hù)全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序，一直是全球治理的基本目標(biāo)。［5］（P534－537）

圍繞公益性目標(biāo)構(gòu)建一個(gè)合理的國際秩序是全球治理的基本原則。問題是這種目標(biāo)是一個(gè)路徑指向，是一個(gè)漸進(jìn)式的實(shí)現(xiàn)過程。原因在于，國家中心主義治理模式不可避免地帶有“社群主義”價(jià)值觀，這種價(jià)值觀是以個(gè)別利益優(yōu)先、不平等價(jià)值優(yōu)先、既得利益優(yōu)先、短期價(jià)值優(yōu)先、大國和發(fā)達(dá)國家優(yōu)先、零和價(jià)值優(yōu)先為特征的，非國家或超國家中心治理模式更多地體現(xiàn)為全球公益價(jià)值優(yōu)先、普世平等價(jià)值優(yōu)先、人類長遠(yuǎn)價(jià)值優(yōu)先、弱國小國價(jià)值優(yōu)先、非零和價(jià)值優(yōu)先的特征。［3］（P6）一旦價(jià)值觀對(duì)全球治理公益性目標(biāo)發(fā)生偏離，真正合法和有效的全球治理就難以實(shí)現(xiàn)。

所以，20世紀(jì)90年代興起的全球治理理論為我們描繪了全球社會(huì)的美好目標(biāo)，全球治理的理想與現(xiàn)實(shí)治理成效之間的反差顯著，使學(xué)者們質(zhì)疑全球治理的烏托邦色彩。更為關(guān)鍵的是，無論是現(xiàn)實(shí)主義主張的霸權(quán)穩(wěn)定論抑或霸權(quán)治理范式，還是自由主義強(qiáng)調(diào)的自組織的非政府的治理，全球治理都存在合法性和有效性的難題。所以，面對(duì)當(dāng)代世界多極化趨勢(shì)，權(quán)衡全球治理的合法性和有效性，也就成為全球治理理論發(fā)展的核心議題之一。

第三，治理對(duì)象的問題。全球治理理論伴隨全球化的發(fā)展而來，全球性問題特別是以全球化負(fù)面效應(yīng)為主要治理對(duì)象是全球治理的標(biāo)的所在，這一點(diǎn)學(xué)術(shù)界基本無爭議。問題是，全球性問題和非全球性問題的基本邊界是什么？什么樣的問題才是“全球性”的？一些學(xué)者認(rèn)為，全球治理實(shí)際上夸大了對(duì)象的同質(zhì)性和對(duì)象的范圍，一是基于規(guī)則協(xié)調(diào)一般的跨境行為很少有達(dá)到全球范圍的；二是非常特殊的經(jīng)驗(yàn)在被應(yīng)用于整個(gè)世界時(shí)被抽象化了；三是全球治理、區(qū)域治理和國家治理的邊界模糊。［6］

當(dāng)然，理論上的全球治理的概念，無論是羅西瑙原型理論還是全球治理委員會(huì)規(guī)范的治理內(nèi)涵，都是一種寬泛的定義，也就是說，對(duì)全球治理的這樣一種寬泛理解可能既包括那些在全球?qū)用嬗兄鴩?yán)格規(guī)范的議題，也包括在國際和跨境層面上缺乏明確規(guī)則的議題。全球治理涵蓋范圍的寬泛性，是否會(huì)導(dǎo)致分析力的喪失，這也是學(xué)者所質(zhì)疑的。

第四，治理方式的問題?；谝?guī)則的治理是全球治理的根本依據(jù)，這也是西方學(xué)術(shù)界的基本共識(shí)。無政府下的合作是通過規(guī)則來管理世界的，尤其是正式規(guī)則是秩序的重要保障。西方各理論學(xué)派，對(duì)全球治理的研究都把關(guān)注點(diǎn)集中在規(guī)則之上，全球治理理所當(dāng)然地定義為以規(guī)則為基礎(chǔ)的掌控，無論是地區(qū)層面還是全球?qū)用?，有效?guī)則成為有效治理的充要條件。［7］

但是，現(xiàn)存的許多國際規(guī)則源自于二戰(zhàn)之后的國際體系結(jié)構(gòu)，是在二戰(zhàn)之后美國為首的西方世界主導(dǎo)形成的，不僅在行為體上沒有反映冷戰(zhàn)后發(fā)展中國家力量的相對(duì)變化，而且在治理對(duì)象上主要是針對(duì)個(gè)體國家，特別是眾多發(fā)展中國家，沒有從整體上考慮全球相互依存難以分割的現(xiàn)實(shí)格局。當(dāng)國際規(guī)則滯后于國際體系的現(xiàn)實(shí)格局時(shí)，規(guī)則的充分性和基于規(guī)則的全球治理的有效性會(huì)大打折扣，這也是全球治理危機(jī)的主要原因。

總體來說，源自于20世紀(jì)90年代的全球治理理論盡管觀點(diǎn)不一，學(xué)派紛爭，但總體而言，早期的全球治理還是以新自由主義思想為主導(dǎo)理念，其理論雖然并不否認(rèn)國家在全球治理中的重要作用，但是理論的要義主要是強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府治理缺失或失靈領(lǐng)域內(nèi)，非國家行為體自發(fā)機(jī)制在治理過程中日益重要的作用。但是經(jīng)歷近20年后，現(xiàn)實(shí)存在的全球治理并沒有按照理論預(yù)期的那樣運(yùn)行，隨著全球化帶來的負(fù)面效應(yīng)的凸現(xiàn)，全球治理暴露出來的問題似乎更加明顯。如果說新世紀(jì)初的全球治理是理論思想構(gòu)建，還處于目標(biāo)構(gòu)想和價(jià)值理想碰撞階段的話，那么當(dāng)今的全球治理討論的熱點(diǎn)主要集中在治理結(jié)構(gòu)的改革和轉(zhuǎn)型并如何付諸于行動(dòng)上，現(xiàn)階段的全球治理似乎更加“務(wù)實(shí)”。這主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：

第一，政府間合作的全球治理模式得到了強(qiáng)化；第二，參與全球治理的國家范圍正在從西方拓展到東方；第三，一些國際組織的治理機(jī)制正在改進(jìn)；第四，包括主要發(fā)展中大國的G20已經(jīng)成為重要的全球經(jīng)濟(jì)治理的平臺(tái)；第五，新興市場(chǎng)國家合作特別是金磚國家的合作機(jī)制日益深入；第六，一些地區(qū)包括亞洲地區(qū)合作機(jī)制不斷拓展。盡管全球治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和機(jī)制改革還遠(yuǎn)滯后于世界格局的變化，但國際社會(huì)特別是一些發(fā)展中國家正在圍繞全球治理合法性和有效性問題作出努力和行動(dòng)。總之，價(jià)值分歧和文明沖突的存在，并不意味著不能形成全球治理的價(jià)值共識(shí)；全球治理實(shí)踐中的效率缺憾，并不意味著不能建立有指導(dǎo)性的全球治理理論。一個(gè)理論的生命力不在于理論系統(tǒng)的欠完整以及理論觀點(diǎn)的交鋒，也不在于短期內(nèi)效應(yīng)的顯現(xiàn)，而在于理論本身的與時(shí)俱進(jìn)和在不斷創(chuàng)新中逐步積累共識(shí)性。根植于實(shí)踐的全球治理既是解決全球性問題的應(yīng)時(shí)之需，也是人類探索未來世界秩序的新形式。［8］其理論規(guī)范的建立本身就是一個(gè)復(fù)雜的過程。

二、全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理有無區(qū)別的邊界？

全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理是對(duì)應(yīng)于全球化和經(jīng)濟(jì)全球化的兩個(gè)概念和術(shù)語。毋庸置疑的是，就像經(jīng)濟(jì)全球化是全球化重要組成部分一樣，全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理是不可分割的，全球經(jīng)濟(jì)治理是全球治理的主體和核心內(nèi)容，但又不是全球治理的全部，全球治理除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作、協(xié)調(diào)外，還要共同處理、解決諸如環(huán)境、能源、恐怖主義、跨國犯罪等各個(gè)領(lǐng)域的全球問題。但是，由于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象已經(jīng)滲透到人類社會(huì)各領(lǐng)域，要嚴(yán)格而又清晰地劃出全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理相區(qū)別的邊界是困難的。正因?yàn)槿绱?，一些政治精英和學(xué)者在各種場(chǎng)合，比如國際論壇或者學(xué)術(shù)刊物上，很少對(duì)全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理的概念作嚴(yán)格區(qū)分，甚至在同一場(chǎng)合同一語境交替使用。也有一些學(xué)者認(rèn)為，全球經(jīng)濟(jì)治理本來就是一個(gè)缺乏定義的概念。［4］（P16－18）

比較全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理，基本的區(qū)別在于以下幾個(gè)方面。

第一，全球經(jīng)濟(jì)治理在提法上要晚于全球治理，二戰(zhàn)以后布雷頓森林體系的成立是全球經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制開始運(yùn)行的標(biāo)志，但是直到冷戰(zhàn)結(jié)束前，超主權(quán)經(jīng)濟(jì)合作主要局限于發(fā)達(dá)國家，如典型合作平臺(tái)G7，其范圍并不具有全球性特征。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著發(fā)展中大國群體性崛起，發(fā)展中國家參與全球性經(jīng)濟(jì)合作的意愿、能力以及相應(yīng)的責(zé)任明顯增加。20世紀(jì)90年代后期成立的G20非正式部長級(jí)會(huì)議機(jī)制，意味著真正的全球經(jīng)濟(jì)治理開始起步。［9］

2008年下半年，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的嚴(yán)重影響，G20首腦峰會(huì)的召開，標(biāo)志著具有全球意義的全球經(jīng)濟(jì)治理的正式啟動(dòng)，也標(biāo)志著中國正式參與全球經(jīng)濟(jì)治理。至此，全球經(jīng)濟(jì)治理的理念和術(shù)語在多種場(chǎng)合被廣泛運(yùn)用，加強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)治理與改革全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制被提到空前的高度。

第二，從治理目標(biāo)和主體來看，全球經(jīng)濟(jì)治理的子目標(biāo)服從全球治理以人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)為宗旨的總目標(biāo)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和收入公平從而共同塑造全球經(jīng)濟(jì)秩序是全球經(jīng)濟(jì)治理致力的目標(biāo)。從一定意義來說，全球經(jīng)濟(jì)治理是對(duì)全球化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種管理，是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的一種調(diào)節(jié)以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果不公平的一種合理糾正，是政府干預(yù)、調(diào)節(jié)和規(guī)制國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)展。所以在“沒有政府的治理”條件下，全球經(jīng)濟(jì)治理的執(zhí)行主體更強(qiáng)調(diào)各國政府的共治，特別是帶有超越主權(quán)意義的正式國際組織（IMF、WTO、WB）以及各種全球性和區(qū)域性的合作平臺(tái)（如G20，金磚國家峰會(huì)等）。全球公民社會(huì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域還僅集中在那些主權(quán)國家不能完全顧及的領(lǐng)域，如環(huán)境、人權(quán)、貧困、救濟(jì)、毒品、艾滋病等領(lǐng)域。在作用的成效上，全球公民社會(huì)絕大多數(shù)能夠取得明顯效果的活動(dòng)都是個(gè)案型的，難以產(chǎn)生全局性的影響。［10］

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，全球公民社會(huì)一般難以形成權(quán)威性治理決策，其作用主要是對(duì)決策過程產(chǎn)生影響。而跨國公司是全球經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)運(yùn)行主體，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任賦予它具有一定的“善治”職能，跨國公司在全球價(jià)值鏈的外部治理過程中也需要考慮跨國的利益相關(guān)者關(guān)系，但作為本身利益的追求者甚至是部分全球問題的“制造者”，無法超然地行使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等公益性目標(biāo)。

第三，從治理對(duì)象和治理內(nèi)容來看，全球問題，無論是應(yīng)對(duì)全球性危機(jī)、還是處理日常的國際公共事務(wù)以及構(gòu)筑國際社會(huì)公共安全防護(hù)體系等，都是全球治理涉及的范圍，而全球經(jīng)濟(jì)治理主要是在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、均衡和公平，糾正全球經(jīng)濟(jì)的失衡和縮小全球收入差距。具體來講，全球經(jīng)濟(jì)治理的內(nèi)容主要包括：

一是全球宏觀經(jīng)濟(jì)的治理。針對(duì)供求市場(chǎng)全球化與全球市場(chǎng)統(tǒng)一管理主體缺位的矛盾，需要完善全球貨幣體系，建立各國財(cái)政政策、貨幣政策和匯率政策的合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決宏觀經(jīng)濟(jì)政策分化的問題，［11］（P109）

達(dá)到維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展、減少全球經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)、預(yù)防危機(jī)的發(fā)生或在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)共同“救市”的目標(biāo)。二是全球金融治理。源于金融市場(chǎng)的一體化、金融全球化與全球金融監(jiān)管不力的矛盾，需要構(gòu)建金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的全球合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，防范和處置金融體系風(fēng)險(xiǎn)。三是全球貿(mào)易治理。針對(duì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)縱深發(fā)展帶來的貿(mào)易全球化與全球貿(mào)易共同管理不足的矛盾，要建立多邊貿(mào)易體制推進(jìn)貿(mào)易自由化，以調(diào)解和處理貿(mào)易糾紛。四是全球產(chǎn)業(yè)治理。針對(duì)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的全球分布和全球價(jià)值鏈的形成，需要建立基于協(xié)調(diào)的校正機(jī)制運(yùn)作的制度治理系統(tǒng)，需要各國產(chǎn)業(yè)政策和全球價(jià)值鏈治理過程中的合作與協(xié)調(diào)。五是全球會(huì)計(jì)治理。針對(duì)全球經(jīng)濟(jì)一體化與全球會(huì)計(jì)制度非同一性的矛盾，需要由政府、非政府組織、私人企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體等為解決全球性的會(huì)計(jì)問題而形成對(duì)話、協(xié)商機(jī)制。其核心問題是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的國際協(xié)調(diào)與趨同，以形成高質(zhì)量的、單一的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立全球范圍內(nèi)被普遍認(rèn)可并執(zhí)行的高質(zhì)量財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則體系。［12］

六是貧困治理。針對(duì)全球化帶來的總體經(jīng)濟(jì)增長與全球經(jīng)濟(jì)的不平等加劇的矛盾，需要加強(qiáng)和完善以收入公平為目標(biāo)以減貧、脫貧為主體內(nèi)容的國際多邊合作協(xié)調(diào)機(jī)制，縮小窮國和富國以及南北發(fā)展差距。