摘要】技術(shù)移民制度是技術(shù)移民法的最重要內(nèi)容之一，我國已經(jīng)在《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》中提出，要探索實行技術(shù)移民。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在技術(shù)移民法中著重建立并完善了獨(dú)立技術(shù)移民、勞動力市場測試、積分評估、移民配額、移民擔(dān)保、外國人身份轉(zhuǎn)換、彈性移民管理、移民融合等八項制度。理解和參考發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的八項技術(shù)移民制度并制定出中國的技術(shù)移民制度，是完成探索實行技術(shù)移民和制定技術(shù)移民法任務(wù)的關(guān)鍵之一。基于目前世情和國情，我國需要推進(jìn)引進(jìn)外國人才制度的建設(shè)，并實現(xiàn)積極的創(chuàng)新和突破。

【關(guān)鍵詞】技術(shù)移民  技術(shù)移民法  外國人才  出境入境管理法

【中圖分類號】 D99                    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

人才資源是第一資源，在綜合國力競爭中具有決定性作用。發(fā)達(dá)國家紛紛制定和實施技術(shù)移民法，便利外國人才出入境、居留和融入，增強(qiáng)本國對外國人才的吸引力。技術(shù)移民法律制度是技術(shù)移民法的重要組成部分，一國技術(shù)移民法成功與否主要取決于是否設(shè)計和實施了完善的技術(shù)移民制度。充分發(fā)揮技術(shù)移民法在我國引進(jìn)外國人才工作中的作用，必須全面理解技術(shù)移民法律制度的內(nèi)容，客觀認(rèn)識我國在這方面與發(fā)達(dá)國家的差距，進(jìn)而尋找可能的完善辦法，使我國引進(jìn)外國人才時對技術(shù)移民制度的運(yùn)用從偶然走向應(yīng)然。

獨(dú)立技術(shù)移民制度

獨(dú)立技術(shù)移民制度是引進(jìn)外國人才力度最大的制度，是指外國人完全基于自身技能遷移到另一個國家的制度。狹義的獨(dú)立技術(shù)移民僅指永久居留，廣義的獨(dú)立技術(shù)移民還包括工作簽證。獨(dú)立提出工作簽證或技術(shù)移民申請，因為不需要移入國工作經(jīng)驗和工作邀請，以及通過勞動力市場測試，對外國人來說非常便捷和方便。與獨(dú)立技術(shù)移民相對應(yīng)的是擔(dān)保（提名）技術(shù)移民，前者不需要工作邀請，后者須有工作邀請。

雇主擔(dān)保制度是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)吸引外國人才最常見的技術(shù)移民制度，是指外國人基于自身能力以及雇主、親戚、地方政府等相關(guān)個人或機(jī)構(gòu)的擔(dān)保（提名）遷移另一國家的制度。一國實施雇主擔(dān)保移民，既可以通過雇主擔(dān)保責(zé)任，確保引進(jìn)的外國人才質(zhì)量，又可以給予雇主和地方政府在引進(jìn)外國人才方面一定傾斜性支持。雇主擔(dān)保責(zé)任是雇主擔(dān)保技術(shù)移民制度的重點(diǎn)。對移民持開放態(tài)度和希望借移民制度增加對外國人才吸引力的國家，往往設(shè)立獨(dú)立工作簽證和技術(shù)移民類別，與雇主擔(dān)保類并列，分別適用于高層次和一般性外國人才。

加拿大、澳大利亞和新西蘭視獨(dú)立技術(shù)移民為最重要的技術(shù)移民。英國、新加坡、香港設(shè)立了獨(dú)立工作簽證。由于外國人申請獨(dú)立工作簽證和技術(shù)移民不需要工作邀請和通過勞動力市場測試，對移入國而言，可能導(dǎo)致引進(jìn)國家和雇主不需要或者質(zhì)量不能保證的外國人才。為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，實施獨(dú)立申請工作簽證和技術(shù)移民的國家，往往會建立積分評估和移民職業(yè)清單制度，替代勞動力市場測試制度來衡量外國人技能。加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡都推出了不需要工作邀請的技術(shù)移民類別，英國實施了不需要工作邀請的五級技術(shù)移民計劃和第一級高層次人才之高技能人員工作簽證，同時這些國家建立和健全了積分評估和移民職業(yè)（行業(yè)）清單制度。許多國家實施獨(dú)立技術(shù)移民制度的實踐說明，移入國在大力引進(jìn)外國人才時，應(yīng)該鼓勵而不是要求申請人具有本國工作經(jīng)驗，至于職位，應(yīng)以專業(yè)性和緊缺為標(biāo)準(zhǔn)，不需要考慮職位高低。

無論是外國專家來華工作、外國人在中國就業(yè)、海外高層次人才來華，還是外國人申請在中國永久居留，都必須先取得工作邀請——通過或者借助雇主提出申請，因此，中國的工作簽證和技術(shù)移民，是實質(zhì)上的雇主擔(dān)保（提名）型工作簽證和技術(shù)移民。盡管中國出臺了一系列引進(jìn)外國人才的法規(guī)政策，但是由于雇主擔(dān)保（提名）型工作簽證和技術(shù)移民再加上對外國人在華永久居留實行嚴(yán)格控制，中國事與愿違地實施著限制型臨時居留類技術(shù)移民法——技術(shù)移民法中最保守一類。①

我國在外國人工作簽證方面，不允許獨(dú)立申請，堵死了沒有工作邀請的外國人來華工作的通道。根據(jù)1996年《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，外國人在沒有工作邀請的情況下不可以提出工作簽證申請，這使得外國人申請來華工作的渠道只限于有工作邀請這一種途徑。但事實上，由于語言、文化等因素的影響，不是每個優(yōu)秀的外國人在來中國前都能得到工作邀請。

在外國人在華永久居留方面，我國的申請條件非?？量蹋也豢紤]獨(dú)立類別，嚴(yán)重縮小了申請人范圍。2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第6條規(guī)定，申請在中國永久居留的外國人應(yīng)當(dāng)“已連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國居留累計不少于三年且納稅記錄良好”，而且必須在重點(diǎn)企事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)和高校擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長以上等職務(wù)或者具有副教授、副研究員等副高級以上職稱以及享受同等待遇。從技術(shù)移民法角度看，外國人要取得中國永久居留權(quán)，必須分兩步走：第一步，獲得工作簽證，并以高級職位在中國連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國累計居留不少于三年；第二步，申請永久居留。上述規(guī)定將永久居留申請者局限于已經(jīng)、正在持有中國工作簽證而且擔(dān)任高級職位外國人，排除了沒有中國工作簽證的外國人才（不論其獨(dú)立還是通過雇主擔(dān)保提出申請）。外國人即使在中國工作，也難以滿足上述條件，因為擔(dān)任高級職位的外國人只是極少數(shù)。僅限以高級職位工作的外國人分兩步獲得永久居留權(quán)的模式不太適合中國，因為這種模式排除了只有外國工作經(jīng)驗、一般職位中國工作經(jīng)驗的外國人才申請在華永久居留的可能，極大減少了中國永久居留制度的吸引力。

對于國家吸引力遠(yuǎn)遜于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的中國而言，如果要通過技術(shù)移民法增加對外國人才吸引力，就有必要在雇主擔(dān)保類工作簽證和技術(shù)移民外，增加獨(dú)立類工作簽證和技術(shù)移民。同時，建立和完善匹配的勞動力市場測試、積分評估和移民職業(yè)清單制度，以確保引進(jìn)外國人才的質(zhì)量和效率。

（略）