韓國的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策

韓國的工業(yè)化起步較晚，始于二戰(zhàn)結(jié)束之后，從這個階段到20世紀(jì)60年代可以視為韓國工業(yè)化的第一階段。這個階段韓國工業(yè)急需資金來源，但是韓國農(nóng)業(yè)落后，糧食供應(yīng)非常緊張，完全汲取農(nóng)業(yè)剩余并不現(xiàn)實(shí)。因此，韓國政府實(shí)施了國家定價(jià)與自由價(jià)格相結(jié)合的雙重米價(jià)政策，將部分農(nóng)業(yè)剩余強(qiáng)制轉(zhuǎn)向工業(yè)。在很長的一段時間內(nèi)，國內(nèi)的糧食供應(yīng)不足，但糧食價(jià)格卻始終上不去，有時候甚至還低于稻米生產(chǎn)成本，完全背離了市場規(guī)律，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，延緩了韓國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從60年代末開始，韓國工業(yè)化已經(jīng)到了第二階段；到20世紀(jì)80年代，韓國工業(yè)完全現(xiàn)代化，進(jìn)入工業(yè)化的第三階段。但從60年代末以來，韓國政府實(shí)施的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策隨著形勢的改變也在不斷改變，主要有以下幾個方面：

提供農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格。從1964年開始，韓國開始實(shí)施平衡定價(jià)政策，即農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不能完全按照政府計(jì)劃來進(jìn)行，在確定價(jià)格的時候既要考慮到生產(chǎn)成本，同時也需要兼顧市場需求，最終按照這兩個方面確定價(jià)格，以平衡定價(jià)來收購農(nóng)產(chǎn)品。從1968年開始，對大米實(shí)施高米價(jià)政策，政府以高于平衡定價(jià)的價(jià)格從農(nóng)民手里收購糧食，然后以平衡價(jià)格賣給城市居民，這相當(dāng)于政府向農(nóng)戶發(fā)放直接補(bǔ)貼，到1969年大麥、小麥等農(nóng)產(chǎn)品也享有到同樣的待遇。1977年開始，韓國政府實(shí)施相對價(jià)格制度，即對大豆、玉米等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施相同價(jià)格，即大米價(jià)格的一半，同時對其他農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施市場定價(jià)，適當(dāng)?shù)臅r候政府可以進(jìn)行調(diào)控。烏拉圭回合談判之后，從1989年開始韓國政府開始減少對農(nóng)產(chǎn)品的直接補(bǔ)貼，到多哈協(xié)議達(dá)成之后，對農(nóng)產(chǎn)品的直接補(bǔ)貼進(jìn)一步減少。

加強(qiáng)土地管理，擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。韓國地域狹小，可耕土地面積更少，為了防止工業(yè)化進(jìn)程中可耕土地面積的減少，1972年，韓國通過了《農(nóng)地保護(hù)法》，將耕地分為絕對耕地與相對耕地，絕對耕地嚴(yán)禁任何形式的占用，相對耕地在特殊情況下可以占用，但有嚴(yán)格的審批措施。1974年通過了《山地六年開發(fā)計(jì)劃》和《農(nóng)地?cái)U(kuò)大促進(jìn)法》這兩個法律，加大了政府對山地、荒地的開發(fā)進(jìn)程，根據(jù)這兩部法律，農(nóng)戶在開荒過程中以先占取得的方式直接取得土地所有權(quán)，在一定程度上擴(kuò)大了農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模。1994年制定了《農(nóng)地基本法》，該法是韓國最為重要的農(nóng)業(yè)法律，在這個法律中韓國放寬了長期以來對農(nóng)民擁有最高土地面積的限制，直接起到了擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的作用，還規(guī)定了農(nóng)地買賣等自由流轉(zhuǎn)措施。

政府加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。韓國作為一個可耕土地少、土地鹽堿化程度高的國家，在20世紀(jì)70年代韓國完全實(shí)現(xiàn)了糧食的自足。取得如此重大的成績其中最為重要的原因就是政府加大了對農(nóng)業(yè)的投資力度，尤其是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。從20世紀(jì)60年代開始，韓國政府就已經(jīng)開始意識到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，積極擴(kuò)建修繕全國的農(nóng)業(yè)水利灌溉設(shè)施，其中政府投資占到了80%左右，到了70年代，隨著“新村運(yùn)動”政策的推行，政府對農(nóng)業(yè)的預(yù)算相比于60年代擴(kuò)大了4倍左右。從1970年到1981年之間，韓國政府投資了數(shù)千億的資金，加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，提高了農(nóng)民收入和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，到了80年代初期，韓國城鄉(xiāng)差距基本消失。

完善農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)機(jī)械的流通機(jī)制。韓國也存在與日本一樣的問題，即小生產(chǎn)與大市場之間的矛盾，因此，從70年代開始，政府開始建設(shè)大量的農(nóng)產(chǎn)品集中交易市場，積極促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的流通與自由市場的培育。在農(nóng)業(yè)機(jī)械購銷上改變了從前由農(nóng)協(xié)包攬?jiān)俎D(zhuǎn)銷給農(nóng)戶的機(jī)制，在各市道建立農(nóng)機(jī)購銷市場，同時農(nóng)民在購買農(nóng)業(yè)機(jī)械時可以向政府及銀行申請貸款，大大促進(jìn)了農(nóng)機(jī)買賣的自由化，對農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高起到了較好的促進(jìn)作用。

建立“農(nóng)工計(jì)劃區(qū)”。“農(nóng)工計(jì)劃區(qū)”最初的目的是為了減輕大城市的工業(yè)污染，將部分工業(yè)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，后來逐漸演變成一種工業(yè)直接反哺農(nóng)業(yè)的國家計(jì)劃。從1984年開始，韓國政府在20萬人以下的市鎮(zhèn)附近農(nóng)村，由政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減免企業(yè)稅收等方式吸引大城市的工廠、服務(wù)行業(yè)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，以此來吸納農(nóng)村勞動力的就業(yè)，提高農(nóng)民的收入。

此外，韓國政府還采取農(nóng)村金融體制改革、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口限制、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)中介組織等措施來支持和保護(hù)本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和現(xiàn)代化。

韓國的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策有一定的特色，成功保證了韓國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。但是也有一些負(fù)面效應(yīng)，尤其是高米價(jià)政策，導(dǎo)致政府赤字的急劇攀升，同時也助長了農(nóng)民對政府的依賴，導(dǎo)致韓國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國際市場同類產(chǎn)品的價(jià)格。

我國的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策

我國的工業(yè)化起步可以追溯到晚清時期，但實(shí)際上系統(tǒng)開展工業(yè)化建設(shè)還是在建國以后。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國在1985年左右工業(yè)已經(jīng)具備了自我發(fā)展自我積累的能力，工業(yè)化進(jìn)入了第二階段。從新中國成立后到1985年這段時間可以認(rèn)為是工業(yè)化的第一階段，在這一階段我國也是通過汲取農(nóng)業(yè)剩余來積累工業(yè)資本，主要的形式是實(shí)施價(jià)格差異制度，即我們通常說的“剪刀差”制度，農(nóng)產(chǎn)品以低于其實(shí)際價(jià)格收購，工業(yè)產(chǎn)品以高于其實(shí)際價(jià)格出售，由此形成了巨大差額，這種差額就是農(nóng)業(yè)剩余，也是工業(yè)資本的主要來源。從1953年實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制就是剪刀差的體現(xiàn)，除此之外，還通過實(shí)行集體化及各種計(jì)劃定額制度，城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度來確保剪刀差體制的實(shí)施。當(dāng)然，我國在這一階段也實(shí)施了一些對農(nóng)業(yè)發(fā)展的扶持政策，包括土地改革、興修水利、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技等方面，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、脆弱的局面并沒有得以改觀。在工農(nóng)業(yè)的關(guān)系上，從一五計(jì)劃到四五時期，工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，延緩了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

從1985年開始，我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制完全確立，同時也取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，提供了農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，恢復(fù)和發(fā)展了城市貿(mào)易市場，鼓勵集體、農(nóng)民個體進(jìn)入市場，逐步建立和完善了農(nóng)產(chǎn)品流通體系，合理調(diào)整了工農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力引導(dǎo)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些措施的實(shí)施在一定程度上改變了長期以來農(nóng)業(yè)受擠壓與盤削的局面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有所提高，農(nóng)民的生活水平與收入也有較大的提高。但是從整體上看，我國對農(nóng)業(yè)保護(hù)的力度有限，不如日韓，基本上只是將農(nóng)業(yè)發(fā)展擺到了正常的局面，基本沒有實(shí)施類似于日韓的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，主要表現(xiàn)在：第一，我國耕地面積日益減少，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模始終沒有擴(kuò)大；第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)落后，機(jī)械化程度較低；第三，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，很多地方水利工程年久失修，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面沒有改觀；第四，農(nóng)民文化水平及科技水平還比較低，農(nóng)業(yè)科技在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用；第五，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化，農(nóng)業(yè)污染嚴(yán)重。

比較與啟示

上文分析了中日韓三國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)措施，日韓兩國農(nóng)業(yè)在很短的時間內(nèi)能夠迅速發(fā)展實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，與其在工業(yè)化不同的歷史時期采取的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策是分不開的。

在工業(yè)化的第一階段，日本通過使土地資本工業(yè)資本化，以及政府對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的控制來完成工業(yè)資本積累，但是并沒有一味地壓榨農(nóng)業(yè)，相反還采取了諸如農(nóng)業(yè)信貸體制改革、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施來促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。日本工業(yè)發(fā)展在汲取農(nóng)業(yè)剩余的同時，對農(nóng)業(yè)始終是扶持的，工農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)。韓國在實(shí)施米價(jià)雙重制度汲取農(nóng)業(yè)剩余的同時也在積極進(jìn)行土地改革，振興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為工業(yè)化起步奠定了基礎(chǔ)。在工業(yè)化的第二階段，日本重新調(diào)整了農(nóng)業(yè)政策，確保了工農(nóng)業(yè)發(fā)展的平等地位，減輕農(nóng)業(yè)稅收，繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的投入。韓國也改變了以前的雙重價(jià)格制度，保證了工農(nóng)業(yè)發(fā)展的平衡。在第三階段，各國均加強(qiáng)了對農(nóng)業(yè)的投入與支持，包括國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的發(fā)放等措施，使得工業(yè)剩余直接流入農(nóng)業(yè)。同時兩國在農(nóng)村及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善上都加強(qiáng)了投入。

與日本、韓國相比，我國在工業(yè)化發(fā)展過程中，尤其是在第一階段，對農(nóng)業(yè)剩余的榨取過多，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)長期落后的局面。到了第二階段，雖然采取了一定農(nóng)業(yè)扶持政策，使農(nóng)業(yè)發(fā)展回到了正常的軌道上，但是農(nóng)業(yè)仍然沒有取得與工業(yè)平等的地位，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策依然沒有充分實(shí)施。比較中日韓三國的政策發(fā)展過程及現(xiàn)狀，我們可以得到一些啟示性規(guī)律：

第一，在工業(yè)化發(fā)展的第一階段，實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展是各國的首要目標(biāo)，而農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，不但承擔(dān)了滿足人們食品需求的任務(wù)，還需要為工業(yè)發(fā)展提供資金，進(jìn)行資本積累。因此，這一階段農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)是榨取農(nóng)業(yè)剩余，保障工業(yè)的發(fā)展。

第二，在工業(yè)化的第二階段，工業(yè)已經(jīng)具備了自我積累的能力，工農(nóng)業(yè)之間差距拉大，導(dǎo)致了農(nóng)民生活水平的下降，工農(nóng)業(yè)之間矛盾加劇，在一定程度上可能會影響到社會安定。因此，這一階段農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的首要目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施來達(dá)至。

第三，在工業(yè)化發(fā)展的第三階段，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重持續(xù)下降，農(nóng)戶收入增長速度嚴(yán)重滯后于城市居民，貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，這一階段農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的目標(biāo)是縮小城鄉(xiāng)差別，用工業(yè)剩余來支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，各國農(nóng)業(yè)保護(hù)措施的重點(diǎn)是價(jià)格支持、發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及改變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等。

第四，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策是一種綜合性政策，涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程，也是工農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)的紐帶，對一國農(nóng)業(yè)的發(fā)展及現(xiàn)代化有重要的積極意義。但是如果過度保護(hù)則會加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，容易導(dǎo)致貿(mào)易摩擦的產(chǎn)生?，F(xiàn)在多哈協(xié)議已經(jīng)達(dá)成，在新形勢下，在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的框架下如何實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，保證農(nóng)業(yè)保護(hù)政策與多哈協(xié)議不沖突，是各國必須面對的一個問題。

（作者為宜賓學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副教授）

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）