【摘要】我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了巨大的成就，但也仍然存在諸多不容忽視的問題。特別是作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展重要支撐的財(cái)政政策體系還不健全，存在著許多體制、機(jī)制性障礙，阻礙了我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展。積極探索適合我國(guó)國(guó)情、符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的財(cái)政政策體系推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也就顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化　財(cái)政政策　現(xiàn)狀　對(duì)策

【中圖分類號(hào)】F812.8　　　　　 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在人類社會(huì)的演變過程中，自然的以及人為的各種要素的綜合作用，使得社會(huì)形成了城市與鄉(xiāng)村兩套社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)，這二者在發(fā)展過程中出現(xiàn)過矛盾和對(duì)立，但卻又始終有著千絲萬縷的聯(lián)系。社會(huì)的進(jìn)步以及生產(chǎn)力水平的提高，逐漸打破了城鄉(xiāng)分離的社會(huì)系統(tǒng)，縮小城鄉(xiāng)差距成為人類社會(huì)發(fā)展的總趨勢(shì)。

我國(guó)在20世紀(jì)80年代提出了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展策略，這主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)，而我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化探索與建設(shè)也就由此發(fā)端。經(jīng)過30多年的建設(shè)，我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有了較大的進(jìn)步與提高，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1978年改革開放到2010年，我國(guó)的城市化率從17.92%上升到47.5%。但在取得較好成績(jī)的同時(shí)，我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化過程中仍然存在一些問題，例如農(nóng)村的發(fā)展片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略了教育、醫(yī)療、科技等方面的進(jìn)步；有些發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價(jià)，造成了農(nóng)村環(huán)境污染，而且農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平仍然較低，與城市有著較大的差距。

在這諸多問題的背后，財(cái)政支撐體系的不健全也是造成城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程緩慢的重要因素，因此構(gòu)建適合推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政體系是我國(guó)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高社會(huì)發(fā)展水平的重要舉措。

公共財(cái)政在城鄉(xiāng)一體化中的作用

政府通過收支活動(dòng)來集中部分社會(huì)資源，而這部分資源具有公共屬性，主要用來履行政府職能和滿足社會(huì)的公共需要。具體到城鄉(xiāng)一體化的過程中，財(cái)政的主要職能仍然是為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來的調(diào)控不足，有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的健康、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，財(cái)政在城鄉(xiāng)一體化過程中的作用，主要有以下幾個(gè)方面：

合理配置資源。對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理的引導(dǎo)和配置是財(cái)政的基本功能之一。財(cái)政的資源配置主要是指政府通過財(cái)政收支的管理來引導(dǎo)社會(huì)人力、物力以及財(cái)力等資源能夠在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)自由合理地流動(dòng)，最終達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的，實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值的最大化。

財(cái)政對(duì)于資源的配置主要表現(xiàn)為調(diào)整政府內(nèi)部的各種公共資源、配置非政府部門的資源以及調(diào)節(jié)政府部門與非政府部門之間的資源分配三個(gè)方面。例如，我國(guó)現(xiàn)階段加大了對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政補(bǔ)貼力度，制定了有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的大學(xué)生給予一定的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。這一財(cái)政政策的實(shí)施，防止了社會(huì)資源過度集中于城市，促進(jìn)了社會(huì)資源向農(nóng)村和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)流動(dòng)，有利于農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)發(fā)展，從而有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

促進(jìn)收入分配的公平。市場(chǎng)能夠自發(fā)地進(jìn)行社會(huì)資源的配置，而市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源的一個(gè)重要特性便是注重效率，這一方面能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，但另一方面也造成了社會(huì)資源總是流向效率較高者，這就造成了富者愈富，而窮者越窮的現(xiàn)象，出現(xiàn)了社會(huì)分配不公的問題，這也是造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因之一，因此需要政府對(duì)市場(chǎng)的這種分配特性進(jìn)行一定的調(diào)整與彌補(bǔ)，而財(cái)政政策便是政府履行這一職能的重要工具和手段。政府往往通過財(cái)政政策以及收支活動(dòng)來調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富在政府、企業(yè)以及個(gè)人之間的分配比例，促進(jìn)社會(huì)分配的公平性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配兼顧公平與效率。政府財(cái)政對(duì)于社會(huì)收入分配的調(diào)節(jié)并不是一種全程的干預(yù)，而主要是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)不靈的領(lǐng)域進(jìn)行一定的影響和調(diào)節(jié)。例如，政府對(duì)社會(huì)福利保障以及公共醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的調(diào)節(jié)與干預(yù)，其主要目的還是為了促進(jìn)社會(huì)收入分配的公平，避免社會(huì)收入差距過大帶來的一系列矛盾。

進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際上就是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段之一。財(cái)政在經(jīng)濟(jì)上的調(diào)節(jié)作用主要表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的調(diào)節(jié)、結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)以及環(huán)境的調(diào)節(jié)等方面。經(jīng)濟(jì)總量調(diào)節(jié)主要是指政府能夠根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況來通過財(cái)政政策的緊縮或?qū)捤蓙磉m當(dāng)調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，采取增加稅收和減少財(cái)政支出的策略，抑制經(jīng)濟(jì)的過熱發(fā)展，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展低靡時(shí)，采取減少稅收和增加財(cái)政支出的方法來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)主要是指通過財(cái)政政策的傾斜來引導(dǎo)社會(huì)資源的流動(dòng)，帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，保障社會(huì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；環(huán)境調(diào)節(jié)功能主要是指財(cái)政能夠提供良好的公共產(chǎn)品及服務(wù)，這為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展最為重要的因素，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)必須以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，因此財(cái)政在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的作用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有著重要意義。

當(dāng)前財(cái)政政策支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問題

財(cái)政投入不足。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，財(cái)政投入主要是用于支持農(nóng)村建設(shè)，一方面國(guó)家通過稅收減免來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面又加大了對(duì)“三農(nóng)”的補(bǔ)貼來支持農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)，國(guó)家實(shí)行了一系列財(cái)政傾斜政策，引導(dǎo)社會(huì)資源流向農(nóng)村，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)。

隨著我國(guó)對(duì)于“三農(nóng)”問題的認(rèn)識(shí)深入以及建設(shè)新農(nóng)村的提出，我國(guó)用于農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政支出有了較大的提高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，十一五期間，我國(guó)每年用于“三農(nóng)”建設(shè)的財(cái)政投入年均增長(zhǎng)23%。盡管對(duì)于農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入呈現(xiàn)增加態(tài)勢(shì)，但這種支出規(guī)模與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求仍然有著較大的差距，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的資金仍然存在著相對(duì)不足的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1985年到2002年，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重一直低于10%，2003年到2007年，這一比重維持在10%到15%之間，直到2009年才達(dá)到20.6%的比例，雖然整體上財(cái)政支農(nóng)占農(nóng)業(yè)GDP的比重有所提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家30%～50%的比重相比，我國(guó)用于農(nóng)村的財(cái)政支出仍然比例較小。除此之外，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比例自1990年到20世紀(jì)末都沒有超過10%。由此可見國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金投入的不足。

結(jié)構(gòu)不優(yōu)。盡管近年來國(guó)家每年的一號(hào)文件總是事關(guān)“三農(nóng)”問題，國(guó)家也在不斷加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入，但實(shí)際上從我國(guó)的實(shí)際財(cái)政投入分配來看，依然存在著城多鄉(xiāng)少的狀況，農(nóng)村地區(qū)在公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)投入上明顯低于城市地區(qū)，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)上所投入的資金與城市差距更大。以城鄉(xiāng)教育方面的投入為例，在2001年，我國(guó)投入城市義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村地區(qū)的4.5倍左右，到2007年這一數(shù)值有所縮小，變?yōu)?.9倍，雖然從數(shù)字上來看，足以證明國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，但實(shí)際上用于城市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍然為農(nóng)村的2倍左右。同樣，在最低生活保障金額發(fā)放以及人均醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)上也存在這樣的問題，在農(nóng)村經(jīng)費(fèi)增加的同時(shí)，城市經(jīng)費(fèi)也同樣在增加，最終這種城鄉(xiāng)之間財(cái)政投入的差距始終存在，并且差距依然保持較大狀態(tài)。

除了城鄉(xiāng)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)失衡外，在國(guó)家財(cái)政支出的農(nóng)業(yè)支出內(nèi)部也同樣存在結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問題。在2000年到2006年間，在農(nóng)業(yè)財(cái)政支出中，用于農(nóng)村事業(yè)經(jīng)費(fèi)的支出占到近70%，這絕大部分由農(nóng)村行政費(fèi)用以及事業(yè)部門經(jīng)費(fèi)所組成，而實(shí)際用于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的基礎(chǔ)建設(shè)以及農(nóng)業(yè)科技方面的支出則只占24%和1%，這在一定程度上說明農(nóng)村財(cái)政支出并沒有很大程度上用來提高農(nóng)村的生產(chǎn)水平。而且在農(nóng)村財(cái)政支出中，大部分的財(cái)政支出被用于改善農(nóng)村的硬件設(shè)施，但卻忽視了農(nóng)村的教育、醫(yī)療、科技以及社會(huì)保障等方面的建設(shè)，這不僅制約了農(nóng)村生產(chǎn)水平的提高，也不利于農(nóng)村人力資源的培養(yǎng)以及社會(huì)和諧局面的形成，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

體制不順?？茖W(xué)的財(cái)政體制能夠規(guī)范財(cái)政資金的使用，并使其發(fā)揮最大效用，也是分配和管理財(cái)政資金的重要工具。財(cái)政體制主要包括事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力三個(gè)方面，事權(quán)主要是指政府應(yīng)該用財(cái)政資金做什么，財(cái)權(quán)則是規(guī)定了政府財(cái)政資金收入與支出的動(dòng)向，而財(cái)力決定了政府是否有能力做。目前我國(guó)的財(cái)政體制中還存在一些問題阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

一是政府與市場(chǎng)關(guān)系的不順。從財(cái)政的功能來說，財(cái)政主要是用于政府為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，并不關(guān)系市場(chǎng)領(lǐng)域，但實(shí)際上，一些地方政府卻為了自身利益而利用財(cái)政資金參與市場(chǎng)運(yùn)作，與民爭(zhēng)利。例如，近年來，政府通過出讓和出租國(guó)有土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，從中獲得了大量的土地財(cái)政收入。除了以地生財(cái)之外，一些地方政府還過度干預(yù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)，尤其是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行掌控。政府沒有將大量的資金用于改善社會(huì)的教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的服務(wù)上，而是進(jìn)入非公領(lǐng)域進(jìn)行營(yíng)利性競(jìng)爭(zhēng)，這就打亂了市場(chǎng)本身的資源配置性，造成市場(chǎng)的混亂與不公，影響了政府財(cái)政的運(yùn)行效率，進(jìn)而不利于城鄉(xiāng)一體化各項(xiàng)政策的落實(shí)。

二是政府間事權(quán)界限曖昧，出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，我國(guó)中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)界限有了明確劃分，總體上來說，中央政府的財(cái)政收入不斷增加，近年來，其占全國(guó)財(cái)政收入的比例一直保持在50%以上，而地方政府的財(cái)政收入則明顯呈下降趨勢(shì)，但在這種情況下，地方政府所擔(dān)負(fù)的財(cái)政責(zé)任卻并沒減少，其財(cái)政支出一直保持在占全國(guó)總支出的70%左右，這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，使得地方政府在社會(huì)公共建設(shè)、公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出上心有余而力不足。雖然中央政府針對(duì)這一情況提出了轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策，但在實(shí)際操作過程中，上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付往往需要下級(jí)進(jìn)行一定的配套，但地方政府往往沒有足夠的財(cái)力進(jìn)行配套，這就導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的困難。地方政府在財(cái)政支出上的捉襟見肘使其無力去進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一