【摘要】我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了巨大的成就，但也仍然存在諸多不容忽視的問題。特別是作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展重要支撐的財政政策體系還不健全，存在著許多體制、機制性障礙，阻礙了我國城鄉(xiāng)一體化進程的發(fā)展。積極探索適合我國國情、符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的財政政策體系推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也就顯得尤為重要。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)一體化　財政政策　現(xiàn)狀　對策

【中圖分類號】F812.8　　　　　 【文獻標識碼】A

在人類社會的演變過程中，自然的以及人為的各種要素的綜合作用，使得社會形成了城市與鄉(xiāng)村兩套社會運行系統(tǒng)，這二者在發(fā)展過程中出現(xiàn)過矛盾和對立，但卻又始終有著千絲萬縷的聯(lián)系。社會的進步以及生產力水平的提高，逐漸打破了城鄉(xiāng)分離的社會系統(tǒng)，縮小城鄉(xiāng)差距成為人類社會發(fā)展的總趨勢。

我國在20世紀80年代提出了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展策略，這主要是針對當時經(jīng)濟發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)，而我國的城鄉(xiāng)一體化探索與建設也就由此發(fā)端。經(jīng)過30多年的建設，我國的城鄉(xiāng)一體化建設有了較大的進步與提高，據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自1978年改革開放到2010年，我國的城市化率從17.92%上升到47.5%。但在取得較好成績的同時，我國的城鄉(xiāng)一體化過程中仍然存在一些問題，例如農村的發(fā)展片面追求經(jīng)濟發(fā)展，而忽略了教育、醫(yī)療、科技等方面的進步；有些發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價，造成了農村環(huán)境污染，而且農村城鎮(zhèn)化水平仍然較低，與城市有著較大的差距。

在這諸多問題的背后，財政支撐體系的不健全也是造成城鄉(xiāng)一體化進程緩慢的重要因素，因此構建適合推進城鄉(xiāng)一體化的財政體系是我國進行城鎮(zhèn)化建設，提高社會發(fā)展水平的重要舉措。

公共財政在城鄉(xiāng)一體化中的作用

政府通過收支活動來集中部分社會資源，而這部分資源具有公共屬性，主要用來履行政府職能和滿足社會的公共需要。具體到城鄉(xiāng)一體化的過程中，財政的主要職能仍然是為社會提供公共服務和公共產品，以彌補市場經(jīng)濟所帶來的調控不足，有效地促進城鄉(xiāng)一體化的健康、全面、協(xié)調發(fā)展。具體來說，財政在城鄉(xiāng)一體化過程中的作用，主要有以下幾個方面：

合理配置資源。對社會資源進行合理的引導和配置是財政的基本功能之一。財政的資源配置主要是指政府通過財政收支的管理來引導社會人力、物力以及財力等資源能夠在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)自由合理地流動，最終達到優(yōu)化資源配置的目的，實現(xiàn)資源價值的最大化。

財政對于資源的配置主要表現(xiàn)為調整政府內部的各種公共資源、配置非政府部門的資源以及調節(jié)政府部門與非政府部門之間的資源分配三個方面。例如，我國現(xiàn)階段加大了對“三農”的財政補貼力度，制定了有利于農村經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，對到農村創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的大學生給予一定的財政獎勵。這一財政政策的實施，防止了社會資源過度集中于城市，促進了社會資源向農村和偏遠落后地區(qū)流動，有利于農村地區(qū)的社會發(fā)展，從而有效地推進城鄉(xiāng)一體化建設。

促進收入分配的公平。市場能夠自發(fā)地進行社會資源的配置，而市場調節(jié)資源的一個重要特性便是注重效率，這一方面能夠實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，但另一方面也造成了社會資源總是流向效率較高者，這就造成了富者愈富，而窮者越窮的現(xiàn)象，出現(xiàn)了社會分配不公的問題，這也是造成城鄉(xiāng)差距擴大的重要原因之一，因此需要政府對市場的這種分配特性進行一定的調整與彌補，而財政政策便是政府履行這一職能的重要工具和手段。政府往往通過財政政策以及收支活動來調節(jié)社會財富在政府、企業(yè)以及個人之間的分配比例，促進社會分配的公平性，實現(xiàn)社會分配兼顧公平與效率。政府財政對于社會收入分配的調節(jié)并不是一種全程的干預，而主要是對市場機制調節(jié)不靈的領域進行一定的影響和調節(jié)。例如，政府對社會福利保障以及公共醫(yī)療衛(wèi)生等領域的調節(jié)與干預，其主要目的還是為了促進社會收入分配的公平，避免社會收入差距過大帶來的一系列矛盾。

進行經(jīng)濟調節(jié)。財政調節(jié)經(jīng)濟運行實際上就是政府進行宏觀調控的重要手段之一。財政在經(jīng)濟上的調節(jié)作用主要表現(xiàn)為對經(jīng)濟總量的調節(jié)、結構的調節(jié)以及環(huán)境的調節(jié)等方面。經(jīng)濟總量調節(jié)主要是指政府能夠根據(jù)當時的經(jīng)濟運行情況來通過財政政策的緊縮或寬松來適當調整社會經(jīng)濟的發(fā)展，在經(jīng)濟過熱時，采取增加稅收和減少財政支出的策略，抑制經(jīng)濟的過熱發(fā)展，當經(jīng)濟發(fā)展低靡時，采取減少稅收和增加財政支出的方法來刺激經(jīng)濟發(fā)展；經(jīng)濟結構的調節(jié)主要是指通過財政政策的傾斜來引導社會資源的流動，帶動社會經(jīng)濟結構的變化，保障社會農業(yè)、工業(yè)以及服務業(yè)的協(xié)調發(fā)展；環(huán)境調節(jié)功能主要是指財政能夠提供良好的公共產品及服務，這為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。經(jīng)濟發(fā)展是促進社會發(fā)展最為重要的因素，城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)必須以城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)為基礎，因此財政在經(jīng)濟調節(jié)方面的作用，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有著重要意義。

當前財政政策支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問題

財政投入不足。在城鄉(xiāng)一體化建設中，財政投入主要是用于支持農村建設，一方面國家通過稅收減免來減輕農民負擔，另一方面又加大了對“三農”的補貼來支持農村各項事業(yè)的發(fā)展。與此同時，國家實行了一系列財政傾斜政策，引導社會資源流向農村，鼓勵社會力量進行農村建設。

隨著我國對于“三農”問題的認識深入以及建設新農村的提出，我國用于農村建設的財政支出有了較大的提高，據(jù)統(tǒng)計，十一五期間，我國每年用于“三農”建設的財政投入年均增長23%。盡管對于農村建設的財政投入呈現(xiàn)增加態(tài)勢，但這種支出規(guī)模與實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求仍然有著較大的差距，我國財政支農的資金仍然存在著相對不足的問題。據(jù)統(tǒng)計，自1985年到2002年，我國的財政支農支出占農業(yè)GDP的比重一直低于10%，2003年到2007年，這一比重維持在10%到15%之間，直到2009年才達到20.6%的比例，雖然整體上財政支農占農業(yè)GDP的比重有所提高，但與發(fā)達國家30%～50%的比重相比，我國用于農村的財政支出仍然比例較小。除此之外，我國財政支農支出占國家財政支出的比例自1990年到20世紀末都沒有超過10%。由此可見國家財政支農資金投入的不足。

結構不優(yōu)。盡管近年來國家每年的一號文件總是事關“三農”問題，國家也在不斷加大對農村建設的財政投入，但實際上從我國的實際財政投入分配來看，依然存在著城多鄉(xiāng)少的狀況，農村地區(qū)在公共產品以及公共服務投入上明顯低于城市地區(qū)，在農村環(huán)境保護上所投入的資金與城市差距更大。以城鄉(xiāng)教育方面的投入為例，在2001年，我國投入城市義務教育的經(jīng)費是農村地區(qū)的4.5倍左右，到2007年這一數(shù)值有所縮小，變?yōu)?.9倍，雖然從數(shù)字上來看，足以證明國家加大了對農村義務教育的投入，但實際上用于城市的義務教育經(jīng)費仍然為農村的2倍左右。同樣，在最低生活保障金額發(fā)放以及人均醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費上也存在這樣的問題，在農村經(jīng)費增加的同時，城市經(jīng)費也同樣在增加，最終這種城鄉(xiāng)之間財政投入的差距始終存在，并且差距依然保持較大狀態(tài)。

除了城鄉(xiāng)財政投入結構失衡外，在國家財政支出的農業(yè)支出內部也同樣存在結構不優(yōu)的問題。在2000年到2006年間，在農業(yè)財政支出中，用于農村事業(yè)經(jīng)費的支出占到近70%，這絕大部分由農村行政費用以及事業(yè)部門經(jīng)費所組成，而實際用于提高農業(yè)生產水平的基礎建設以及農業(yè)科技方面的支出則只占24%和1%，這在一定程度上說明農村財政支出并沒有很大程度上用來提高農村的生產水平。而且在農村財政支出中，大部分的財政支出被用于改善農村的硬件設施，但卻忽視了農村的教育、醫(yī)療、科技以及社會保障等方面的建設，這不僅制約了農村生產水平的提高，也不利于農村人力資源的培養(yǎng)以及社會和諧局面的形成，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

體制不順?？茖W的財政體制能夠規(guī)范財政資金的使用，并使其發(fā)揮最大效用，也是分配和管理財政資金的重要工具。財政體制主要包括事權、財權和財力三個方面，事權主要是指政府應該用財政資金做什么，財權則是規(guī)定了政府財政資金收入與支出的動向，而財力決定了政府是否有能力做。目前我國的財政體制中還存在一些問題阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

一是政府與市場關系的不順。從財政的功能來說，財政主要是用于政府為社會提供公共服務和公共產品，并不關系市場領域，但實際上，一些地方政府卻為了自身利益而利用財政資金參與市場運作，與民爭利。例如，近年來，政府通過出讓和出租國有土地進行房地產開發(fā)，從中獲得了大量的土地財政收入。除了以地生財之外，一些地方政府還過度干預當?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營，尤其是對國有企業(yè)進行掌控。政府沒有將大量的資金用于改善社會的教育、醫(yī)療等公共產品的服務上，而是進入非公領域進行營利性競爭，這就打亂了市場本身的資源配置性，造成市場的混亂與不公，影響了政府財政的運行效率，進而不利于城鄉(xiāng)一體化各項政策的落實。

二是政府間事權界限曖昧，出現(xiàn)事權與財權不匹配的問題。自1994年實行分稅制改革以來，我國中央政府與地方政府的財權界限有了明確劃分，總體上來說，中央政府的財政收入不斷增加，近年來，其占全國財政收入的比例一直保持在50%以上，而地方政府的財政收入則明顯呈下降趨勢，但在這種情況下，地方政府所擔負的財政責任卻并沒減少，其財政支出一直保持在占全國總支出的70%左右，這種事權與財權的不匹配，使得地方政府在社會公共建設、公共產品和服務的支出上心有余而力不足。雖然中央政府針對這一情況提出了轉移支付的對策，但在實際操作過程中，上級的轉移支付往往需要下級進行一定的配套，但地方政府往往沒有足夠的財力進行配套，這就導致轉移支付的困難。地方政府在財政支出上的捉襟見肘使其無力去進一步推進城鄉(xiāng)一體化建設。

推進城鄉(xiāng)一