國家治理的普遍性和多樣性

從確知的歷史以來，人類都是以群居的方式生活在一個個相對獨立的地域，形成自我治理的共同體。有些共同體之間分分合合，最后穩(wěn)定為一種稱之為“國家”的共同體當中。這也是當今人類生活于其中的主要共同體形式。大凡國家，其內(nèi)部都有一些相對獨立的治理理念、治理主體、治理結構、治理機制等，它們相互聯(lián)系、相互作用就構成了所謂的 “國家治理體系”。在以國家為主要單位的文明交流中，某些國家的治理經(jīng)驗擴展為普遍的追求，成為其他國家的學習榜樣，這即是治理“普遍性”的由來。譬如說，中國的科舉經(jīng)驗已經(jīng)成為各國官吏錄用的普遍做法。自近代以來，西方國家治理中的一些新舊要素匯集成某種穩(wěn)定的結構乃至體系后，以和平與非和平的方式向世界其他地區(qū)擴展，并以“現(xiàn)代化”的名號成為其他國家在治理方面的追求目標。這種“現(xiàn)代化”在“全球化”的潮流中似乎獲得了更加強勁的動力，成為各國治理者“順之者昌，逆之者亡”的不二選擇。

在此背景下理解當前中國國家治理體系的現(xiàn)代化，可以獲得在當前這個時代某些接近“普遍性”的確定內(nèi)容。然而，在這些“普遍性”壓力之下，當今中國人已經(jīng)意識到另一種非常強勁的浪潮，那就是“多樣性”。盡管在國家治理體系現(xiàn)代化的追求中，相較于“普遍性”而言，“多樣性”尚處于一種比較弱勢的地位，但中國這么一個大國和中華文明的崛起，讓“多樣性”的力量比以前更加強大，已是確切的事實。問題是在中國國家治理體系的現(xiàn)代化追求中，有多少屬于“普遍性”的內(nèi)容，有多少屬于“多樣性”的內(nèi)容？

執(zhí)政黨在關于全面深化改革的《決定》當中，對這個問題仍然采取了謹慎平衡的策略。首先，《決定》起草者在使用“現(xiàn)代化”這個概念時，意味著一些在別的國家已經(jīng)存在，而在當前中國還未存在的東西，那大都是一些接近“普遍性”的東西。其次，在描述現(xiàn)代化目標時，強調了一個大前提，那就是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，要求在這個前提之下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著兩項重要內(nèi)容：一是中國經(jīng)驗的“特殊性”；二是中國理解的“普遍性”。前者指的是“中國特色”，后者指的是“社會主義”。那么，“中國特色”和“社會主義”是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之外的前提，還是之中的內(nèi)容？如果只是前提，就不過是給學習其他國家現(xiàn)代化經(jīng)驗添加了兩個限制條件而已；如果是內(nèi)容，那么“現(xiàn)代化”就是中國人自我開發(fā)的過程，中國人就在還未充分呈現(xiàn)的“現(xiàn)代性”中添加著自己的內(nèi)容，而這些內(nèi)容也可能會擴展到其他國家。

中國國家治理體系“基本盤”的穩(wěn)定性

隨著中國綜合國力的提升，中國人似乎越來越傾向于第二種理解，不僅強調堅持自己的特殊性，而且強調自己創(chuàng)造新的普遍性的可能。然而，這并不意味著就排斥他人理解的“普遍性”，中國改革的一個主旋律就是要虛心學習他國的現(xiàn)代化經(jīng)驗。中國當前面臨的挑戰(zhàn)很多，也有很嚴重的治理問題，這些問題需要拿出勇氣去解決，包括通過國家治理體系現(xiàn)代化來解決，但不需要另起爐灶，而是在現(xiàn)實的基本治理框架基礎上，通過機制的調整來解決。

基本治理框架就是治理的“基本盤”，在執(zhí)政黨權威性文件中，它被表述為基本經(jīng)濟制度、根本和基本政治制度以及建于其上的某些基本體制。這些制度和體制至少在短期內(nèi)是不可變的。除此之外，有相當廣泛的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明體制機制是可變的。有不少中國人對于治理“基本盤”的穩(wěn)定性不以為然，但研究發(fā)現(xiàn)，在某個歷史關鍵時期形成的治理“基本盤”，經(jīng)驗上的確具有某種穩(wěn)定性，而且在規(guī)范意義上，只要維持這種穩(wěn)定性，不管其他方面怎么變，治理的基本質量會得到相對可靠的保證。不過，“基本盤”的穩(wěn)定性并不必然意味著基本治理質量的可靠性，它在很大程度上依賴于“基本盤”中的治理主體具備較高程度的自覺和自律，能夠在沒有受到外部強制性懲罰約束的前提下，主動保護既有的公共利益，并能夠開發(fā)新的公共利益。因此，推進中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要維持治理“基本盤”的穩(wěn)定，其關鍵則是“基本盤”中的治理主體，也就是當前的執(zhí)政黨擁有較高程度的自覺和自律。

通過機制調整實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化

在“基本盤”穩(wěn)定的前提下，通過局部的機制調整，國家治理體系就可能在解決現(xiàn)實重大問題的過程中實現(xiàn)現(xiàn)代化。“機制”不同于“體制”，也不同于“過程”，而是它們之間的某種東西，它不是自然世界里的那種因果關系，也不是統(tǒng)計上的相關性，而是一種“產(chǎn)生”（generative）關系。用墨頓的話說，社會機制就是“讓社會結構的設定（designated）部分產(chǎn)生設定后果的社會過程”。如果這樣去理解，那么“治理機制”就是人為設定的規(guī)則化行為構成的相互關聯(lián)、可以重復的治理過程。通過機制調整來實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化包括六個環(huán)節(jié)：（1）針對性的問題。機制調整的動力并不是某種理想的目標，而是現(xiàn)實中需要解決的問題。只有那些可以通過機制調整來解決的問題才有可能促進機制調整。（2）操作性的目標。通過機制調整來解決現(xiàn)實中有針對性的問題時，需要設定一個目標，這個目標應是預期在不太長時間內(nèi)可以實現(xiàn)的。當然，也不能限于某個個案目標，而是要針對某一類現(xiàn)象和行為所要達成的帶有局部普遍性的目標。（3）實權性的結構。實現(xiàn)操作性目標需要一定的政治角色形成的政治結構來完成，這種結構擁有實際的權力，其中的政治角色可以做出關鍵性決策，進而改變政治行為方式，達成政治角色所認可的目標。（4）規(guī)則性的行為。機制調整并非只是改變某個人某一次的行為，而是要改變某一類行為的參與者可重復的行為方式。（5）可驗證的結果。通過機制調整所帶來的實踐成果是可以通過經(jīng)驗加以驗證的。（6）可推廣的經(jīng)驗。既然機制調整所改變的行為是規(guī)則性的，具有局部的普遍性，那么這種機制在某個局部就是可以擴散且可被借鑒的。

治理體系從機制方面來說包含五個領域，即經(jīng)濟領域、政治領域、文化領域、社會領域和生態(tài)文明領域。就政治領域而言，機制調整可以在三個方面有所突破。

黨內(nèi)領域。關于黨內(nèi)領域的治理，目前學者更多地關注在黨內(nèi)民主方面，其實，正如前面所說，黨內(nèi)民主與黨內(nèi)集中對于黨內(nèi)治理來說都是不可偏廢的。黨內(nèi)治理的關鍵內(nèi)容是加強黨內(nèi)的團結和自律，能夠集中力量實現(xiàn)立黨為公的目標。于當前的黨內(nèi)治理狀況而言，強化黨內(nèi)監(jiān)督是機制調整的重點。需要研究如何完善監(jiān)督流程，以便更好地監(jiān)督黨的領導干部，防止他們利用特權謀取私利。此外，還要進行黨員參與黨內(nèi)生活的激勵機制的調整與完善，以保持黨內(nèi)活力與凝聚力。

國家領域。國家領域治理的基礎是人民代表大會制度，它也是人民民主這種規(guī)范性目標的主要制度載體，如果不在這一領域取得突破，關于人民民主的目標也就會落空。目前社會矛盾中的一個突出問題就是人民的訴求難以找到有效通道予以化解，與此同時，人大作為化解社會矛盾的主要法定通道尚存在諸多障礙。這就需要適時進行機制調整。譬如通過創(chuàng)新人大表達機制，將現(xiàn)有表達通道合并同類項，集中歸并到人大處。

銜接領域。銜接領域主要是處于黨和國家之間的領域。例如政治協(xié)商制度，這方面已經(jīng)有了一系列具體的機制創(chuàng)新，改革開放后涌現(xiàn)出來的新興階層和群體可以通過該領域的機制調整來表達訴求，參政議政。再比如黨組制度和黨政歸口管理制度也有了一些變化，但仍需作更多的機制調整，比如就監(jiān)督領域的歸口管理而言，可以通過更有效的機制調整，使黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督及行政監(jiān)督更加協(xié)調地發(fā)揮作用。

（本文系教育部重大攻關項目“當代中國政治制度的實踐發(fā)展與理論創(chuàng)新研究”階段性成果之一，項目編號：13JZD022）

（作者為武漢大學政治與公共管理學院政治學與行政學系教授、博導）