完善我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策略

第一，均衡政府和市場(chǎng)兩方力量，理性配置節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)資源。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有跨產(chǎn)業(yè)、跨地區(qū)的綜合性特征，涉及經(jīng)濟(jì)部門相互交叉、互相滲透，需要政策法規(guī)進(jìn)行合理規(guī)劃和科學(xué)引導(dǎo)。但政府在驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，必須尋找到“市場(chǎng)規(guī)律”和“主動(dòng)干預(yù)”兩種手段的均衡點(diǎn)。“光伏之痛”時(shí)刻警醒著決策者們，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能再走一涌而上、以投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的老路。因投資而驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)，在投資興建期間，投資是消費(fèi)，會(huì)創(chuàng)造需求，但在幾年之后形成了生產(chǎn)能力，不再是需求而是更大的供給，往往表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩。目前節(jié)能環(huán)保尚處于產(chǎn)業(yè)萌芽期，沒有大量落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)量，應(yīng)在發(fā)展伊始抓住機(jī)遇培育消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)真實(shí)消費(fèi)推動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)增長。

政府的工作應(yīng)致力于制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向。國家政府對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略在《規(guī)則》、《意見》中顯現(xiàn)無疑?？傮w發(fā)展思路是穩(wěn)固樹立生態(tài)文明理念，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，圍繞提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力，以企業(yè)為主體、以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以工程為依托，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，完善政策機(jī)制，培育規(guī)范市場(chǎng)，著力加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，大力提高技術(shù)裝備、產(chǎn)品、服務(wù)水平，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，釋放市場(chǎng)潛在需求，形成新的增長點(diǎn)，為擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，改善環(huán)境質(zhì)量，保障改善民生以及加快生態(tài)文明建設(shè)作出貢獻(xiàn)。各級(jí)地方政府響應(yīng)《規(guī)則》、《意見》精神，紛紛出臺(tái)本地區(qū)節(jié)能環(huán)保規(guī)劃藍(lán)圖，以期全面提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)設(shè)備和產(chǎn)品基本滿足市場(chǎng)需求并呈現(xiàn)輻射帶動(dòng)的效用。政府在強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)工作，目的在于驅(qū)動(dòng)潛在需求轉(zhuǎn)化為有效市場(chǎng)。但要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基本功能，需要尊重市場(chǎng)規(guī)律。比如避走政府授信銀行對(duì)企業(yè)放貸的老方式，而是引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)投資金進(jìn)入節(jié)能環(huán)保高技術(shù)、高成長型企業(yè)，形成股權(quán)資本，并為其提供經(jīng)營管理和咨詢服務(wù)，以期在未來企業(yè)發(fā)展壯大之后，獲取中長期資本增值收益。一個(gè)完整的新項(xiàng)目是否需要投資的判斷權(quán)，不再由政府掌握，而是交由創(chuàng)投公司。在程序上，需要經(jīng)過項(xiàng)目搜尋、項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目立項(xiàng)、盡職調(diào)查、投資決策等步驟。在性質(zhì)上，創(chuàng)新投資具有權(quán)益性、階段性和參股不控股的特點(diǎn)。如此選擇的潛力企業(yè)，資本結(jié)構(gòu)將更加合理。既打通了資本市場(chǎng)的有效通道，又充分?jǐn)U大了企業(yè)資本金規(guī)模。既能接受新的經(jīng)營理念和企業(yè)文化咨詢，又有效提升企業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度。避免由于政府事無巨細(xì)“一把抓”造成的投資盲目性，讓相關(guān)資金得到精準(zhǔn)投放，相關(guān)資源得以理性配置。③

第二，巧用政府采購，激勵(lì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。為扶持新興產(chǎn)業(yè)，我國政府曾較多使用政府補(bǔ)貼。該政策曾經(jīng)在許多國家發(fā)揮過重要作用。但現(xiàn)在受到了WTO的限制：《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》明確規(guī)定政府資助“近市場(chǎng)”的研究與開發(fā)活動(dòng)可以予以起訴；對(duì)政府資助產(chǎn)業(yè)研究和競(jìng)爭(zhēng)前研究開發(fā)分別超過合法成本的75%、50%的可以予以起訴。這意味著一旦某國政府針對(duì)技術(shù)研發(fā)活動(dòng)發(fā)放大量補(bǔ)貼或資助，就會(huì)被認(rèn)定為直接參與了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，違背WTO的規(guī)定。我國政府過去發(fā)放的補(bǔ)貼大部分屬于這類“近市場(chǎng)”的技術(shù)研發(fā)活動(dòng)。但作為世界貿(mào)易組織成員國，如果繼續(xù)則會(huì)受到WTO的嚴(yán)格控制。與此同時(shí)，光伏產(chǎn)業(yè)蟄伏的四年，補(bǔ)貼產(chǎn)生的怪相叢叢。政府補(bǔ)貼的性質(zhì)已淪落為變相支持企業(yè)盲目擴(kuò)大產(chǎn)能的手段。因此，面對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展契機(jī)，政府補(bǔ)貼的使用應(yīng)當(dāng)慎之又慎，不可再走上產(chǎn)能換補(bǔ)貼的老路。應(yīng)當(dāng)努力打開迎合市場(chǎng)需求，鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)，降低產(chǎn)品成本的良好局面。

如前文所述，美國的技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)政策以政府采購為主。由于我國社會(huì)、文化等因素，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與美國不盡相同，美國政府利用政府采購激勵(lì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的做法仍然值得借鑒。我國政府的采購規(guī)模逐年上升，采購項(xiàng)目在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)規(guī)劃綱要（2006~2020年）》中明確了充分運(yùn)用政府采購政策支持科技創(chuàng)新。采購方式則可以借鑒美國公共技術(shù)采購的“間接采購法”。由政府組織技術(shù)專家，對(duì)尚未大量生產(chǎn)的新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行可行性分析以及未來潛在市場(chǎng)和利潤評(píng)估。以招投標(biāo)的方式，從競(jìng)標(biāo)者中選出供應(yīng)企業(yè)，提出采購計(jì)劃并簽訂預(yù)售合同，最后安排研發(fā)生產(chǎn)。政府采購的優(yōu)勢(shì)顯而易見。政府部門對(duì)亟待研發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù)具有全局性的判斷力。能在綜合技術(shù)水平和研發(fā)能力等因素的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)眾多消費(fèi)方的實(shí)際需求，選擇最具市場(chǎng)潛力的生產(chǎn)商為供應(yīng)企業(yè)。對(duì)于尚處于市場(chǎng)開發(fā)期的新興技術(shù)產(chǎn)品，加以一定的保護(hù)，為日后進(jìn)入國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)儲(chǔ)備能量。重點(diǎn)扶持符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的產(chǎn)品研發(fā)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)，極大地調(diào)動(dòng)新興技術(shù)創(chuàng)新的積極性，提升整個(gè)行業(yè)的技術(shù)實(shí)力，其綜合效應(yīng)遠(yuǎn)大于采購合同本身，產(chǎn)生“倍增”效應(yīng)。

盡管如此，為了培育市場(chǎng)健康發(fā)展，政府仍應(yīng)盡可能少地直接干預(yù)市場(chǎng)。因?yàn)楣?jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身門類繁雜，包容性大，其科技創(chuàng)新的著力點(diǎn)具有極強(qiáng)的分散性和獨(dú)立性。政府部門不可能全面把握其產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的方向和技術(shù)路線，不可能全面包攬科技創(chuàng)新的所有具體活動(dòng)，相對(duì)理想的狀況是由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求開展各具特色的技術(shù)研發(fā)和商業(yè)化應(yīng)用，政府致力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，政策導(dǎo)向，規(guī)則制定和市場(chǎng)監(jiān)管。

第三，健全節(jié)能環(huán)保中介機(jī)構(gòu)，使用能源管理系統(tǒng)。以往企業(yè)節(jié)能環(huán)保存在誤區(qū)：如果想提高能效、達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)只能更換舊設(shè)備，投資引入先進(jìn)設(shè)備。從表面上看是節(jié)能達(dá)標(biāo)，但實(shí)際上許多設(shè)備并未達(dá)到徹底淘汰的狀態(tài)，而花費(fèi)巨資投資新設(shè)備，與節(jié)約的能源相比，并不符合成本效益原則。因此，為企業(yè)進(jìn)行各種能源診斷和驗(yàn)證，在原有設(shè)備的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)節(jié)能方案或計(jì)劃則顯得非常有必要。可以請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)使用“能源管理系統(tǒng)”為企業(yè)量體裁衣，制定節(jié)能減排解決方案，比直接更換大型設(shè)備、技術(shù)改造等傳統(tǒng)模式更省事。通過節(jié)能降耗節(jié)省下來的開支，又作為費(fèi)用支付給提供能源管理的第三方中介，使能源“可視化”管理，全程“有償化”運(yùn)轉(zhuǎn)，巧妙地用上工廠剩余的能源，既科學(xué)又合理。

與國外種類繁多、功能健全的節(jié)能環(huán)保管理部門和中介機(jī)構(gòu)相比，我國的相關(guān)管理部門相對(duì)單一，中介機(jī)構(gòu)更是少之又少。我國可以借鑒國外的先進(jìn)做法，規(guī)劃和健全節(jié)能環(huán)保直接責(zé)任部門，鼓勵(lì)各類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展。力求通過官方部門和非官方機(jī)構(gòu)有效合作，完善新型節(jié)能環(huán)保工程投資和服務(wù)體系，引導(dǎo)各類技術(shù)服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展。促進(jìn)相關(guān)新技術(shù)、新工藝或新設(shè)備的研發(fā)和推廣，進(jìn)行節(jié)能環(huán)保宣傳和培訓(xùn)等服務(wù)，形成全社會(huì)參與節(jié)能環(huán)保的良性循環(huán)。

第四，強(qiáng)制性法律保護(hù)和非強(qiáng)制性自愿協(xié)議雙管齊下。強(qiáng)制性措施在我國體現(xiàn)為“誰污染、誰付費(fèi)”的排污收費(fèi)制度和《環(huán)境保護(hù)法》。其中排污收費(fèi)制度曾在20世紀(jì)80年代后一段時(shí)間，發(fā)揮過重要作用。但這種方式側(cè)重于有償懲罰，對(duì)排污末端治理，很難起到引導(dǎo)企業(yè)從源頭改善排污的作用。加之排污收費(fèi)征收不規(guī)范、征收管理無法律強(qiáng)制性、各級(jí)執(zhí)法力度不統(tǒng)一以及地方保護(hù)主義等多重因素，導(dǎo)致該制度無法繼續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，反而造成諸多問題。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》缺乏操作性、震懾力不足，已經(jīng)不能滿足人們?nèi)罕娙找娓邼q的環(huán)境訴求。近期公布的環(huán)保法修訂草案，吸引社會(huì)各界的關(guān)注。草案擬加大對(duì)各種環(huán)保違法行為的懲治力度，采用按日計(jì)罰的新辦法，針對(duì)受到處罰而逾期不予改正的企業(yè)，在原處罰數(shù)額的基礎(chǔ)上再按日連續(xù)懲罰，無上限規(guī)定。擬針對(duì)惡劣手段逃避監(jiān)管的污染企業(yè)，采用入刑方式對(duì)不正當(dāng)手段進(jìn)行震懾。

非強(qiáng)制性措施在世界各國應(yīng)用最多的是鼓勵(lì)企業(yè)簽署自愿協(xié)議，可以有效地彌補(bǔ)使用單一強(qiáng)制性法律懲治的不足。自愿協(xié)議以柔性管理的思路，信任企業(yè)能夠自覺提高能效并保護(hù)環(huán)境。我國可以鼓勵(lì)主要能耗企業(yè)和環(huán)境污染企業(yè)自行制定節(jié)能環(huán)保目標(biāo)，簽署節(jié)能環(huán)保自愿協(xié)議。也可以鼓勵(lì)企業(yè)形成聯(lián)盟，共同簽署行業(yè)自愿協(xié)議宣言，如德國的工業(yè)氣候保護(hù)宣言。不論何種方式，企業(yè)簽署的約定皆出于自愿。不同于各類正式的約束性協(xié)議，自愿協(xié)議或宣言沒有明確的有償懲罰，如果沒有達(dá)到協(xié)議中的目標(biāo)，則在相關(guān)報(bào)告公布時(shí)，降低企業(yè)信譽(yù)等級(jí)和投資者認(rèn)可度指標(biāo)，政府再制定政策法規(guī)或增加稅收進(jìn)行管理。

（作者為江西財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院博士研究生、講師）

【注釋】

①王勇：“節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)將成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)新主角”，《證券時(shí)報(bào)》，2014年第2期。

②楊占武：“科技創(chuàng)新中的政府采購政策問題”，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2006年第9期。

③徐瑞娥：“當(dāng)前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)政策的研究綜述”，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2009年第66期。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）