【摘要】在生態(tài)文明視角下審視生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境風(fēng)險治理提出的新要求，基于此分析當(dāng)前我國環(huán)境風(fēng)險治理存在的主要問題，并從政府、企業(yè)、公眾三個主體在理念、制度、實踐三個方面探究問題的內(nèi)在原因，提出生態(tài)文明視角下加強(qiáng)我國環(huán)境風(fēng)險治理的對策。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管體制　生態(tài)文明　環(huán)境風(fēng)險　治理

【中圖分類號】X3      　              【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，各種環(huán)境突發(fā)事件也處于集中爆發(fā)階段，不僅對公眾健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大損失，而且對生態(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定造成了嚴(yán)重威脅。

黨的十八大提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。“節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境”是生態(tài)文明建設(shè)的重點，這就對環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理提出了新的要求。我們當(dāng)前只重視對環(huán)境事件的事后處理，而不重視事前對環(huán)境風(fēng)險防范和治理的應(yīng)急管理方式不僅極大地浪費(fèi)應(yīng)急資源，而且事故造成的生態(tài)破壞很可能花費(fèi)巨大代價最終仍然無法根本恢復(fù)，這顯然與生態(tài)文明建設(shè)的要求有很大差距。因此，從生態(tài)文明建設(shè)的視角下重新審視我國環(huán)境風(fēng)險治理當(dāng)前的現(xiàn)狀，存在的主要問題，分析其深層原因并提出解決對策，對于最大程度的預(yù)防和避免環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生、推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境風(fēng)險治理提出新的要求

生態(tài)文明是指人類在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動中，遵循人、自然、社會和諧發(fā)展的客觀規(guī)律，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與人、人與社會之間的關(guān)系，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展所作的全部努力和所取得的全部成果。因此，對于環(huán)境風(fēng)險治理來說，這就要求將生態(tài)文明的理念貫穿于環(huán)境風(fēng)險治理的制度制定和實施的每個環(huán)節(jié)。鑒于此，我們必須從理念（意識）、制度（政策）、實施（行為）這三個方面深入分析生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境風(fēng)險治理提出的新要求。

首先，從理念上看，生態(tài)文明建設(shè)必然要求重視源頭環(huán)境風(fēng)險的治理。環(huán)境突發(fā)事件一旦爆發(fā)則會動用大量的社會資源進(jìn)行應(yīng)急處置而且會造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞。既浪費(fèi)資源，又破壞環(huán)境，這不符合生態(tài)文明建設(shè)的理念。所以生態(tài)文明建設(shè)首先要求從源頭上重視對環(huán)境風(fēng)險的防范與治理，最大程度的避免環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)化為環(huán)境突發(fā)事件，這樣才能做到節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境。

其次，從制度（政策）上看，建設(shè)生態(tài)文明要建立科學(xué)合理的制度體系，要用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治為生態(tài)文明建設(shè)“護(hù)航”。①具體到環(huán)境風(fēng)險治理來說，這就要求決策者在制定規(guī)劃、引進(jìn)項目、制定政策時就要考慮到可能存在的環(huán)境風(fēng)險。要求政府從執(zhí)政理念、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、項目布局等方面把牢環(huán)境風(fēng)險的關(guān)口。為此，要建立政府科學(xué)的決策制度及嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。

最后，觀念明確，制度確立，貴在實踐（行為）。正如國際著名環(huán)保專家托爾巴博士所言：真正檢驗我們對環(huán)境貢獻(xiàn)的，不是言辭，而是行動。建設(shè)生態(tài)文明，不能簡單地僅僅從防治污染、保護(hù)環(huán)境的理念入手，而應(yīng)改變?nèi)说男袨槟Ｊ胶徒?jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，使社會生產(chǎn)、消費(fèi)、制度和觀念發(fā)生根本變化。這就要求政府、企業(yè)、公眾三方共同努力。

我國環(huán)境風(fēng)險治理中存在的主要問題

政府層面。首先，我國地方政府普遍重環(huán)境事故處理輕環(huán)境風(fēng)險預(yù)防。地方政府既承擔(dān)著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，又承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境的任務(wù)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往立竿見影，容易形成政績，而環(huán)境保護(hù)很可能是短期內(nèi)大投入，小回報，不容易凸顯政績，這就使得地方政府在角色沖突中往往會向“保障經(jīng)濟(jì)”傾斜，對保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境及對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管和治理缺乏積極性。在我國很多地方環(huán)境風(fēng)險的防范和治理還沒有真正進(jìn)入政府決策的視野。其次，我國在環(huán)境風(fēng)險治理方面的法律、法規(guī)還不健全。目前環(huán)境風(fēng)險防范已被國際有關(guān)法律文件和多國國內(nèi)法律所采納，成為應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險問題的制度性措施。②在我國，迄今為止，環(huán)境風(fēng)險防范與治理尚未正式列入我國相關(guān)法律法規(guī)，也未形成具體、完備的管理制度，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到法律規(guī)范化、程序化和制度化的程度。在環(huán)境風(fēng)險防范的法律界定和制度建構(gòu)上還存在很多難題尚未解決。③最后，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境雙重任務(wù)和壓力下，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使及當(dāng)前政績考核標(biāo)準(zhǔn)下，則更關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再加上尋租行為的存在，甚至?xí)c地方污染企業(yè)達(dá)成“默契”，甘愿為一些環(huán)境違法企業(yè)充當(dāng)保護(hù)傘。這就使得地方政府對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管不力，更加劇了環(huán)境風(fēng)險的爆發(fā)。

企業(yè)層面。一方面，企業(yè)缺乏環(huán)境風(fēng)險治理的積極性。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)活動的最終目的是獲得最大利潤。因此，其在進(jìn)行各項活動時必然會進(jìn)行成本和收益分析?？刂骗h(huán)境風(fēng)險就意味著要求企業(yè)采取先進(jìn)工藝、綠色生產(chǎn)，提高環(huán)境風(fēng)險控制以及對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力，這無疑要增加企業(yè)的投入，而這些投入短期內(nèi)很可能不會收到實效。因此多數(shù)企業(yè)認(rèn)為這會導(dǎo)致成本增加和利潤減少，是對自己經(jīng)濟(jì)利益的損害，結(jié)果就缺乏主動采取措施消除和防范潛在環(huán)境風(fēng)險和隱患的積極性。另一方面，相關(guān)法律法規(guī)不健全，處罰力度輕，監(jiān)管不力。因此大部分企業(yè)會選擇鋌而走險，選擇在不符合安全生產(chǎn)條件下冒險生產(chǎn)，使得企業(yè)累積的大量的環(huán)境風(fēng)險，極容易演變成環(huán)境突發(fā)事故。如紫金礦業(yè)在多次環(huán)境隱患排查治理不力的情況下最終導(dǎo)致了2010年銅酸水滲漏事故的發(fā)生，致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。

社會公眾層面。近年來不斷發(fā)生的環(huán)境群體性事件已經(jīng)表明民眾的環(huán)境風(fēng)險意識和環(huán)境維權(quán)意識開始覺醒，他們希望參與到環(huán)境風(fēng)險治理過程中。但是，當(dāng)前我們還缺乏讓民眾參與環(huán)境風(fēng)險治理的有效途徑和政策制度保障。這使得我國現(xiàn)階段主要還是依賴政府的行政手段進(jìn)行環(huán)境管理，在社會公眾參與治理方面明顯不足，這無疑加劇了政府管理的封閉性，使得政府缺少被民眾監(jiān)管的動力，導(dǎo)致我國政府環(huán)境治理的成本高、效率低下。

我國環(huán)境風(fēng)險治理中存在問題的原因分析

缺乏環(huán)境風(fēng)險防范意識。是否具備敏銳的環(huán)境風(fēng)險防范意識已經(jīng)成為能否在這個環(huán)境風(fēng)險頻發(fā)的現(xiàn)代社會中有效進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險防范和治理的重要前提。④然而，當(dāng)前我國從政府尤其是各級地方政府到民眾普遍比較缺乏環(huán)境風(fēng)險防范意識。這在很大程度上是因為我國許多地方政府行政文化中的“安全主義”的思想根深蒂固，只要眼前不發(fā)生突發(fā)事件和重大事故就對潛在的風(fēng)險行為放任自流，而不愿意采取前瞻性和預(yù)見性的行為和措施來對潛在的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行治理。

理性經(jīng)濟(jì)人的自利性。首先是政府自利性導(dǎo)致對企業(yè)違法行為監(jiān)管不力。根據(jù)公共選擇理論，政府不僅代表著公共利益，同時也因理性經(jīng)濟(jì)人的自利性會追求地方利益及組織利益，所以可能會對企業(yè)制造環(huán)境風(fēng)險、污染環(huán)境的行為視而不見，甚至?xí)檬种械臋?quán)力和掌握的信息引導(dǎo)企業(yè)對其進(jìn)行尋租行為。其次是企業(yè)的自利性導(dǎo)致只追求利潤最大化而忽視對環(huán)境風(fēng)險的防控。企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險防范，勢必要增加投入，增加成本，而短期內(nèi)這些投入不會有明顯的成效，尤其是在當(dāng)前“違法成本低，守法成本高”的怪圈下企業(yè)本能的選擇忽視環(huán)境風(fēng)險的防范與治理。再次是公眾的自利性導(dǎo)致只重視眼前利益和個人利益，對參與監(jiān)督缺乏積極性。公眾理性經(jīng)濟(jì)人的特性使得公眾通常只注重眼前利益與個人得失，因此對企業(yè)的某些不會觸及自己眼前利益的違法行為漠不關(guān)心，缺乏對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險監(jiān)督的積極性。

缺乏引導(dǎo)多主體參與環(huán)境風(fēng)險治理的制度體系和有效機(jī)制。一是對政府人員環(huán)境風(fēng)險責(zé)任問責(zé)機(jī)制不健全。首先，問責(zé)主體單一。我國當(dāng)前關(guān)于環(huán)境責(zé)任的問責(zé)僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會公眾，這就造成了問責(zé)缺乏外部監(jiān)督，難免會出現(xiàn)官官相互的現(xiàn)象，無法發(fā)揮問責(zé)機(jī)制的作用。其次，問責(zé)機(jī)制缺乏程序性。當(dāng)前我國的環(huán)境立法中，對政府責(zé)任問責(zé)的程序的規(guī)定普遍缺失，這使得我國現(xiàn)行的問責(zé)機(jī)制帶有大量的人治色彩。最后，環(huán)境問責(zé)力度不夠。從目前的立法來看，官員承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的方式僅限于行政責(zé)任，而一旦由于政府監(jiān)管不力而發(fā)生環(huán)境風(fēng)險事故時往往造成嚴(yán)重的損失。因此，對履行職責(zé)不力的政府部門及官員的懲罰方式僅限于行政問責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

二是對企業(yè)的激勵約束機(jī)制不足。當(dāng)前我國對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險（隱患）治理不力的行為處罰過輕，例如，《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第二十六條對于生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本規(guī)定，未指定事故隱患治理方案等行為的由安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門給予警告并處三萬元以下的罰款。而一旦企業(yè)發(fā)生了環(huán)境突發(fā)事故造成的損失將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個數(shù)字。另外，對環(huán)境風(fēng)險治理比較好的企業(yè)激勵補(bǔ)償不足，無法對其他企業(yè)起到宣傳帶動作用。

三是缺乏公眾參與治理的有效機(jī)制。一方面，缺乏公眾參與治理的制度化、深層次機(jī)制。目前，在我國公眾參與環(huán)境治理的形式還僅限于公眾聽證會、知識宣講等表面化、淺層次的方式。另一方面，缺乏有效的事前風(fēng)險溝通的機(jī)制。目前的環(huán)境風(fēng)險溝通主要限于事后補(bǔ)救，即問題發(fā)生后才會被動溝通，如近年來我國多地爆發(fā)的PX群體性事件多為缺乏事前風(fēng)險溝通而導(dǎo)致的。在風(fēng)險溝通的具體內(nèi)容上仍停留于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在人文關(guān)懷及公眾心理補(bǔ)償方面重視不足。

生態(tài)文明視角下加強(qiáng)我國環(huán)境風(fēng)險治理的對策

基于前面的分析，這里分別從政府、企業(yè)、民眾等利益相關(guān)者三個主體層面來進(jìn)行對策分析。

完善政府環(huán)境風(fēng)險治理的法律及機(jī)制。一是增強(qiáng)政府的環(huán)境風(fēng)險意識。只有政府能夠充分認(rèn)識到環(huán)境風(fēng)險治理的重要性，才能夠加強(qiáng)監(jiān)管，積極防控，最大程度的減少和避免環(huán)境風(fēng)險向環(huán)境突發(fā)事件轉(zhuǎn)化。二是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，從源頭上減少環(huán)境風(fēng)險。淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)停高耗能、高排放企業(yè)，固然會對增長帶來影響，但其中也蘊(yùn)含著很大商機(jī)，會為新能源、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)成長提供廣闊空間。三是完善環(huán)境風(fēng)險治理的制度體系建設(shè)。要加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險治理的立法，通過法律制度明確環(huán)境風(fēng)險治理過程中利益各方的權(quán)利和義務(wù)；要加強(qiáng)地方政府決策科學(xué)性制度化建設(shè)。各地方在重大決策或者項目上馬之前嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境風(fēng)險評估程序，根據(jù)評估的結(jié)果進(jìn)行科學(xué)決策；要建立健全環(huán)境風(fēng)險責(zé)任追究制度。嚴(yán)厲追究有關(guān)部門風(fēng)險防范及監(jiān)管不力以及有關(guān)人員風(fēng)險決策失誤的責(zé)任。習(xí)近平在2013年中共中央政治局就推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行的集體學(xué)習(xí)時特別提到“對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。四是積極探索合理的環(huán)境風(fēng)險治理的市場環(huán)境政策，讓市場在地方環(huán)境風(fēng)險治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從美國及歐洲長期進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險治理的經(jīng)驗來看，基于市場的政策工具超越傳統(tǒng)“命令—控制”型治理的兩個最為顯著的特征是它具有低成本、高效率的特點和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵，因此在環(huán)境風(fēng)險治理中市場環(huán)境政策工具的應(yīng)用將會越來越廣泛。五是要重視人文關(guān)懷。在環(huán)境風(fēng)險防范和治理中要特別注意對公眾的人文關(guān)懷才能得到公眾的理解和支持。例如，在德國和日本，政府興建會給附近居民造成環(huán)境負(fù)外部性的公共設(shè)施的同時，除了對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)償，還為他們提供諸如圖書館、游泳館等免費(fèi)公共服務(wù)，充分體現(xiàn)了人文關(guān)懷。

構(gòu)建企業(yè)與政府的合作伙伴關(guān)系，提高企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險治理的自覺性。首先，要加強(qiáng)輿論宣傳，提高企業(yè)的社會責(zé)任感。企業(yè)加強(qiáng)防范環(huán)境風(fēng)險固然需要升級工藝、改進(jìn)設(shè)備等，這些都需要大量的投入，但是這些措施同時可以有效地利用原材料和回收廢物，實現(xiàn)生產(chǎn)成本上的節(jié)約。此外，環(huán)境風(fēng)險控制的好、較少發(fā)生環(huán)境事故的企業(yè)更容易贏得消費(fèi)者的信賴與忠誠度。同時，通過加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險治理可以最大程度的避免環(huán)境突發(fā)事故的發(fā)生，降低由此帶來的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞。如此，企業(yè)既節(jié)約了資源，又保護(hù)了環(huán)境，正符合生態(tài)文明的要求。因此，也就更加愿意承擔(dān)起防范環(huán)境風(fēng)險，保護(hù)環(huán)境的社會責(zé)任。