流轉對象因素。流轉對象，即受讓方，有可能是農戶，也有可能是種植大戶、企業(yè)、合作社等。調查中發(fā)現(xiàn)，流轉給本村人的有228戶，流轉給親戚熟人的有82戶，兩者共占到了67.39%，而流轉外村人的僅2戶。這充分體現(xiàn)了土地承包經營權作為用益物權傾向在集體經濟組織內部進行流轉。

流轉方式因素。調查發(fā)現(xiàn)，河北省農村土地承包經營權流轉形式以不消滅自身土地承包經營權的轉包、出租兩種形式為主。轉包和出租之所以成為農民流轉土地的優(yōu)先選擇，主要是其在穩(wěn)定經營權的同時，還能夠讓農民得到相對穩(wěn)定的經濟收入，因此容易被農民接受和認同。②

影響其他主體流轉意愿的因素。其他主體指普通農戶以外的具備農業(yè)生產經營能力的組織和個人，如種植大戶、專業(yè)合作社、企業(yè)等等。河北省專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)數量呈逐年增加趨勢，但規(guī)模經營主體在介入到土地承包經營權流轉關系時也存在諸多掣肘因素：

資金缺乏。資金缺乏是首要影響因素。隨著土地流轉規(guī)模的擴大，傳統(tǒng)農業(yè)生產逐步向綜合發(fā)展的方向轉變，生產性需求從原來單純的種子、化肥、果苗等傳統(tǒng)生產需求，向農產品加工、農產品流通儲運、農資經營、商業(yè)、服務業(yè)等綜合需求方面發(fā)展。很多農業(yè)大戶及合作社反映貸款額度小，資金缺乏影響擴大規(guī)模。

農業(yè)效益低、投資風險大。農業(yè)生產經營一般前期投入較大，而投資回報周期較長。種植大戶河北文安縣灘里鎮(zhèn)中新橋村村民劉思齊，在談及是否愿意繼續(xù)擴大規(guī)模時，他說更愿意維持現(xiàn)狀。農業(yè)屬于靠天吃飯的行業(yè)，在投入—回報期間內，存在不可預知風險，天氣的旱情雨情、疾病傳染等原因都可能造成投資不利、收益減少。

協(xié)調農戶有難度。一般農戶承包土地地塊零散，不便于形成流轉規(guī)模，也影響規(guī)模經營主體流入土地。據河北灤縣鄉(xiāng)村干部介紹，如搞100畝地的集中連片，要涉及幾十戶或上百戶，協(xié)調起來有較大的難度，如果沒有鄉(xiāng)村服務組織的協(xié)助，單憑規(guī)模經營主體挨家挨戶協(xié)商，達成協(xié)議的成本較高。

農村土地承包經營權流轉主體意愿限制性因素的法律分析

農村土地承包經營權流轉的法律和政策方面。其一，不同流轉對象的流轉條件不同。農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第九條規(guī)定，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權。也就是說農戶作為本集體經濟組織的內部成員，在承包本集體農村土地用地時具有優(yōu)先權。

在家庭承包和對集體外部組織或人員承包時，雖然同是承包關系，但是后者程序和條件要求較為嚴格。我國《農村土地承包法》第四十八條規(guī)定“發(fā)包方將農村土地發(fā)包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”顯示了對于本集體內部經濟組織成員的利益保護與政策性傾向。但同時，對于對外承包時承包方的資信情況和經營能力卻并未設定具體門檻。

其二，不同流轉方式的條件和程序要求不同。代耕、出租、互換、轉包、轉讓等流轉方式在流轉程度上是逐漸加大的，但流轉條件和程序要求卻是逐漸嚴格的。

第一，代耕不需要向發(fā)包方備案或者登記，一年以內可以不簽訂合同。農戶承包土地后，交由其他農戶進行代耕，從流轉程度上來看是最小的，從法律關系的性質上看是一種民事委托關系，嚴格意義上講從法律關系上很難說有權利的流轉。根據我國《農村土地承包法》第三十九條第二款的規(guī)定代耕一年以內可以不簽訂承包合同，自然也不需要強制備案或者登記。

第二，出租、互換、轉包或其他方式流轉農村土地承包經營權需要向發(fā)包方備案。根據農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十八條之規(guī)定，轉包、出租、入股方式將農村土地承包經營權部分或者全部流轉的，承包方與發(fā)包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。根據我國《農村土地承包法》第三十七條的規(guī)定，土地承包經營權采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同，報發(fā)包方備案。

第三，轉讓須經過發(fā)包方同意?！掇r村土地承包法》第四十一條規(guī)定，承包方有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業(yè)生產經營的農戶，由該農戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止。這里限定條件是有著收入來源的農戶進行轉讓，限制過為嚴格。農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十八條規(guī)定以轉讓方式流轉農村土地承包經營權的，須經過發(fā)包方同意，當事人才能夠辦理農村土地承包經營權證的變更、注銷或重發(fā)手續(xù)。這里更加強調了一種行政管理關系，更為嚴格的限制了轉讓形式的流轉。

第四，入股、抵押僅適用于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒地等農村土地。我國《物權法》第一百三十三條、《農村土地承包法》第四十九條規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。因為轉讓方式同樣適用于家庭承包取得的土地承包經營權，所以入股、抵押這兩種流轉方式為通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農村土地進行流轉所特有的流轉方式。

農民社會保障制度和農業(yè)保險制度方面。目前我國農民社會保障制度遠未完善。農村居民養(yǎng)老保險制度方面，雖然參保比例高，但是保障水平卻較低。新型農村合作醫(yī)療方面，雖然目前已覆蓋全國，參合比例相對較高，但新農合制度的運行、監(jiān)管尚無法律法規(guī)對照，審核方案亦沒有科學的具體統(tǒng)一模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦經辦人員更換頻繁，地方政策制定容易因領導變更、中心工作調整而受到影響。農民、醫(yī)療機構和經辦機構三方權益在法律上都沒有保障，投訴、仲裁的法律依據和機制也不健全。此外，對基金的監(jiān)督沒有部門法規(guī)、條例可依，對違規(guī)行為的處罰沒有可操作性法律條款來參照，易受人為因素干擾，給基金的安全帶來隱患。最低生活保障制度方面，也存在諸多問題，尤其是保障人數比例較小。農民社會保障制度的不完善，導致農戶有后顧之憂，不利于農村土地承包經營權流轉。

毋庸置疑的是，我國農業(yè)保險在防范化解農業(yè)生產風險、穩(wěn)定農民收入等方面都發(fā)揮了重要作用，但仍存在以下問題：第一，定位不明確。目前我國的農業(yè)保險主要是“政策性保險”和“商業(yè)化經營”相結合的的運營模式，政策性農業(yè)保險由于國家補貼保費而受到土地流轉合作社以及種植大戶的歡迎，然而商業(yè)性農業(yè)保險由于需要農民自己買單在目前很難開展。大多數農業(yè)保險業(yè)務開展較好的國家，其農業(yè)保險從設立之初就被看作是社會保障的一部分，如美國和日本明確將農業(yè)保險界定為政策性保險，法國在其制定的《農業(yè)保險法》中也規(guī)定農業(yè)保險是政策性保險；第二，法律法規(guī)不健全。我國現(xiàn)有的《保險法》是一部商業(yè)保險法，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經營行為，而《農業(yè)法》只規(guī)定了農業(yè)保險的自愿投保和多主體經營原則，這兩部法律對農業(yè)保險的規(guī)定太過原則，許多領域都存在法律真空。而2013年3月1日起施行的《農業(yè)保險條例》效力級別又不夠高；第三，缺乏農業(yè)巨災保險項目。巨災發(fā)生時，保險公司的賠付金額往往要超出當年收繳的農業(yè)保險費十幾倍，這樣就大大的增加了保險公司的負擔，甚至保險合同難以履行，因此遇到巨災農戶損失巨大，這直接影響了土地承包經營權的受讓方（流入主體）擴大經營規(guī)模的積極性；第四，受到收入水平相對低下、對農業(yè)風險的認知程度以及土地承包面積的影響，小規(guī)模農戶參保率不高。

融資制度方面。各省實踐中農民小額貼息貸款額度不盡相同，一般為5萬元，較高的例如根據2013年海南省人民政府《關于〈中華人民共和國農業(yè)法〉執(zhí)法檢查整改情況的報告》將農民小額貸款的貸款額度從5萬元提高至10萬元。小額貼息貸款額度較高的，則貸款對象和范圍有所限制，例如2013年出臺的《甘肅省草食畜牧業(yè)和設施蔬菜產業(yè)發(fā)展貸款貼息管理辦法》規(guī)定，每個農戶貸款額度不超過30萬元（含），每個農民專業(yè)合作社（養(yǎng)殖小區(qū)）貸款額度不超過300萬元（含），但扶持的對象和范圍是牛羊產業(yè)大縣和蔬菜主產區(qū)從事牛羊養(yǎng)殖和設施蔬菜生產的農戶、農民專業(yè)合作社，兼顧其他區(qū)域有一定規(guī)模的農戶、農民專業(yè)合作社。相對于農民小額貼息貸款，農戶聯(lián)保貸款和農民專業(yè)合作社貸款額度較高，農戶聯(lián)保貸款一般最高貸款額度為10萬至20萬，農民專業(yè)合作社的貸款額度原則上不超過其凈資產的70%，信用環(huán)境較好的地區(qū)，最高貸款額度相對較高。

政策扶持和法律、政策以及農業(yè)科學技術的宣傳和普及方面。傳統(tǒng)觀念的束縛、年齡、文化水平等方面的因素，是可以通過法律和政策的宣傳到位解決的。法律和政策宣傳的不到位導致年齡較大、文化水平不高、深受傳統(tǒng)觀念影響的承包戶主不愿意流轉。

加強流轉主體的利益保障

協(xié)調土地承包經營權流轉的法律制度。首先，《農村土地承包法》中土地承包經營權流轉應從家庭承包中分離出來，在家庭承包與其他承包方式中均可并行適用，并將規(guī)模經營主體納入《農村土地承包法》的法律框架。

隨著農業(yè)現(xiàn)代化的逐步發(fā)展，種植大戶、專業(yè)合作社、企業(yè)作為流入主體以多種形式發(fā)展壯大，但是在《農村土地承包法》法律框架中，依舊只能參照其中家庭承包中對承包人流轉時規(guī)定的權利義務予以規(guī)范，對于專業(yè)合作社、企業(yè)直接進行承包的流入主體沒有直接管理規(guī)定。土地承包經營權流轉應當作為獨立章目列出來，并為流轉的受讓人設定門檻標準，對于種植大戶、家庭農場并規(guī)定相關部門在技術上、政策上給予指導，促進種植大戶、家庭農場做大、做強。

在具體門檻標準上，《農村土地承包法》和《流轉管理辦法》都規(guī)定受讓方應當具備農業(yè)經營能力，但均沒有具體解釋農業(yè)經營能力的標準。農業(yè)經營能力是否對資產能力、信譽程度等有要求？又或許僅具備民事行為能力即可？又或者僅是達到注冊有限公司的基金標準就行？在法律中規(guī)定具體的參照標準，何種主體可以作為流入主體參與到農村土地承包經營權流轉之中，對于流入主體而言能夠起到促進作用，設定低門檻標準可以促使更多企業(yè)、種植大戶參與到承包經營權流轉之中。

其次，取消《農村土地承包法》第四十一條對轉讓流轉方式的限制性因素。一方面，無需經過“發(fā)包方同意”。在農村地區(qū)，對于作為承包方的主體農戶而言，將承包土地流轉出去可以保障收益，同時不至于將土地撂荒，避免造成土地資源浪費。一般而言，承包土地后就直接享有了土地承包經營權，從土地承包經營的目的看，承包經營是為了不讓土地閑置、撂荒而失去土地價值，如有合適的生產經營主體希望能夠承包原承包方土地與發(fā)包方建立新的承包關系，按照承包合同履行權利義務，國家應予以鼓勵，取消“經發(fā)包方同意”的限制性因素。

另一方面，取消轉讓主體的限制。轉讓主體限定為“承包方有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”不合邏輯。轉讓主體首先是作為承包戶，其收益應當是來自于作為土地承包經營權的用益物權，當作為承包戶期間有穩(wěn)定的非農職業(yè)或有穩(wěn)定收入來源既可以說是肯定了作為承包期間的固定收益如轉包、出租，也可以說是肯定了承包方具有其他職業(yè)。如果說是之前一直以出租形式進行收益，那么也可算做穩(wěn)定收入，豈不矛盾？應當取消穩(wěn)定的非農職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源這一流出方物質性的嚴格限制條件的不科學規(guī)定，③放寬對家庭承包的流轉限制。

建立農民基本生活保障的長效機制。調查中發(fā)現(xiàn)，怕失去土地的農戶占到了16.66%，因為農戶擔心一旦失去土地便沒有了收入，而建立健全農村社會保障制度，提高農村社會保障水平，可以解除農民的后顧之憂。

第一，建立健全農村農民社會保障體系。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。”人力資源和社會保障部門應積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度并軌，使參加農村社會保障的農民進城后納入城鎮(zhèn)社會保障體系。促進農村人口向城鎮(zhèn)轉移，有序推動城鎮(zhèn)化進程，促使承包權主體與經營權主體分離，加快農村土地承包經營權流轉。農民社會保障制度的完善，將解決農戶的后顧之憂，增加農戶其他收入，打破農戶對土地的依賴性，將有助于增強農戶流轉土地的信心。

第二，推進農業(yè)保險制度，制定《農業(yè)保險法》，將農業(yè)保險定位為農業(yè)政策性保險，建立巨災保險制度，降低農業(yè)風險。通過加強農業(yè)保險制度，降低天災給農戶造成的損失，鼓勵流入主體積極性。

加強培訓，進行法律政策宣傳和科技技術指導。第一，對于土地承包經營權流轉法律和政策進行宣傳講解，使農戶了解土地承包政策和流轉規(guī)定的正面效應。很多農戶對于土地承包權流轉不積極是因為不了解政策和法律，加強法律和政策的講解，使農民了解土地承包經營權流轉的最終目的，有助于加快土地承包經營權流轉。

第二，加強對農戶、種植大戶、家庭農場的技術培訓和指導，提高種植效率。可以先發(fā)展一小部分，用事實帶動其他農戶的積極性。

第三，培訓流出土地農民，提高再就業(yè)能力。對農民進行培訓，使農民了解更多的知識技能，能夠脫離土地，實現(xiàn)勞動力轉型。而戶主職業(yè)越偏向于非農，家庭常住人口越少，收入多樣化程度越高，對土地的重視程度就會變弱，農戶進行農地流轉意愿越強烈。

加大金融扶持，政策扶持。適當增加小額貼息貸款額度，鼓勵農戶聯(lián)保貸款尤其是農村合作社聯(lián)保，拓展農業(yè)銀行服務范圍，解決小額貸款不夠用的現(xiàn)狀，提高種植大戶、企業(yè)經營農業(yè)的積極性。同時，加大政府財政投入力度，縣、鄉(xiāng)兩級政府要在財政預算中每年安排一定額度的土地流轉專項扶持資金，用于鼓勵農民土地流轉、培育規(guī)模經營主體、建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）土地流轉服務組織和土地股份合作社的獎勵補助。對土地流轉業(yè)績較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及帶動效應明顯的經營主體給予一定的資金獎勵，同時兼顧流出農戶的補助，提高流轉的收益，充分調動流出農戶、經營主體和服務組織的積極性。

（作者分別為河北大學政法學院副教授，河北北方學院助教；本文系河北省社會科學基金項目“河北省農村土地承包經營權流轉機制和發(fā)展土地適度規(guī)模經營研究”的綜合研究成果，項目編號：HB10HFX051）

【注釋】

①丁關良，梁敏：“農村土地兩大類承包之異同研究”，《山東農業(yè)大學學報》，2004年第6期。

②宋輝，鐘漲寶：“基于農戶行為的農地流轉實證研究—以湖北省襄陽市312戶農戶為例”，《資源科學》，2013年第5期。

③丁關良：“土地承包經營權流轉制度法律問題研究”，《農業(yè)經濟問題》，2011年第3期。

責編 / 王坤娜