撥亂反正，法治伊始

1978年12月18日，中國共產(chǎn)黨召開了具有劃時代意義的十一屆三中全會，對“文革”進(jìn)行撥亂反正。全會提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要日程上來。檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)。”“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)“16字方針”由此面世。

1979年9月9日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》?！吨甘尽分赋觯覀凕h內(nèi)存在否定法律、輕視法制、以黨代政、以言代法、有法不依的現(xiàn)象，如果我們不下決心解決這些問題，國家制定的法律就難以貫徹執(zhí)行，我們黨就會失信于民。《指示》把能否嚴(yán)格執(zhí)行《刑法》等七部法律，作為“衡量我國是否實行社會主義法治的重要標(biāo)志”。這是建國后包括黨的十一屆三中全會以來，在黨和國家的重要文件中第一次使用“法治”這一概念。

1980年11月22日，《人民日報》以“特約評論員”名義撰寫的《社會主義民主和法制的里程碑》一文對林彪、江青反革命集團(tuán)的審判總結(jié)了五條現(xiàn)代法律原則：司法民主、司法獨立、實事求是、人道主義和法律平等。該文最后說：“對林彪、江青反革命集團(tuán)的審判，是我國民主和法制發(fā)展道路上的一個引人注目的里程碑。它充分體現(xiàn)了以法治國的精神，堅決維護(hù)了法律的權(quán)威，認(rèn)真貫徹了社會主義民主和法制的各項原則，在國內(nèi)外引起了強(qiáng)烈反響，具有除舊布新的重大意義。”這也是最早提“以法治國”的重要中央文獻(xiàn)。

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了一部新憲法。新憲法把馬克思主義的普遍真理同中國實際結(jié)合起來，總結(jié)了建國以來特別是“文化大革命”的歷史教訓(xùn)，繼承并發(fā)展了五四憲法，恢復(fù)了1975年憲法和1978憲法被取消的司法獨立和法律平等原則。它在序言的最后一段特別強(qiáng)調(diào)了要維護(hù)憲法與法律的尊嚴(yán)與權(quán)威：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。”新憲法的通過，為新時期的中國法治打下了堅實基礎(chǔ)。

盡管在鄧小平同志的著作中沒有“依法治國”四個字，也沒有法治國家的提法，但他卻為依法治國方略奠定了堅實的理論基礎(chǔ)，也為法治國家的建設(shè)勾畫出了一個初步的藍(lán)圖。雖然在他的著作中只有一次提到“法治”一詞，但卻十分重要。首先，他提出了這樣一個問題：一個國家的興旺發(fā)達(dá)和長治久安，關(guān)鍵的、決定性的因素與條件，是要依靠一兩個英明的領(lǐng)導(dǎo)人，還是應(yīng)寄希望于建立一個良好的、有權(quán)威的法律和制度？他的回答是后者。幾千年來，中外歷史上的思想家和政治家正是對這個問題的不同回答，形成了是法治還是人治這樣兩種完全不同的治國方略。鄧小平同志在自己的著作和講話中反復(fù)論證過這個問題。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，包括（文化大革命）這樣的嚴(yán)重錯誤在內(nèi)，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度和工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;鄧小平同志曾在不同場合和從不同角度論證，并一再強(qiáng)調(diào)，不能把一個國家的興旺發(fā)達(dá)和長治久安的希望寄托在一兩個領(lǐng)導(dǎo)人的身上。他在回答意大利記者法拉奇的問題時指出，我們今后可以避免“文革”悲劇重演，辦法就是“認(rèn)真建立社會主義的民主制度和社會主義法制”。這是鄧小平同志關(guān)于健全民主與法制的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想，是他的民主與法制思想的精髓和靈魂，為正式確立依法治國的治國方略奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。⑤

“制”“治”之變，依法治國

改革開放后，黨的執(zhí)政方式開始了真正意義上的轉(zhuǎn)變。特別是在黨與法的關(guān)系上，不再是把法當(dāng)作黨的政策的補(bǔ)充，以領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志為轉(zhuǎn)移，而是強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)人要依法辦事，強(qiáng)調(diào)法的權(quán)威性和穩(wěn)定性，要改變過去那種“往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了‘法’也就跟著改變”的局面，確立“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”的新局面。⑥

中共十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，更加明確了黨與法的關(guān)系。江澤民同志作為中國共產(chǎn)黨第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的代表，繼承和發(fā)展了鄧小平同志關(guān)于加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)的思想，積極推進(jìn)法制建設(shè)向縱深發(fā)展，促進(jìn)黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。1990年3月，江澤民同志在參加七屆全國人大三次會議、全國政協(xié)七屆三次會議的黨員負(fù)責(zé)同志會議上的講話中指出：各級黨組織，包括人大黨組都要遵守黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則，遵守憲法關(guān)于“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的規(guī)定。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，也要領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律。1991年，江澤民同志強(qiáng)調(diào)：“黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨的路線方針政策是體現(xiàn)人民利益的，應(yīng)該經(jīng)過法定程序和法律形式，使黨的主張成為國家意志。”⑦

1994年下半年，司法部黨組經(jīng)過慎重研究，向黨中央正式提出為中央領(lǐng)導(dǎo)同志舉辦法制講座的報告，并且草擬了講座的選題。黨中央很快批準(zhǔn)了報告和選題。1995年下半年，中央開始籌備第三次法制講座，司法部黨組認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)介紹一下法律界最關(guān)注的依法治國、建設(shè)社會主義法制國家這個根本問題。

1996年2月8日下午，中央第三次法制講座在中南海舉行。中國社科院法學(xué)所研究員王家福是這次講座的主講人，他向中央領(lǐng)導(dǎo)同志講授了《關(guān)于依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的理論和實踐問題》。在這一次講座的總結(jié)講話中，江澤民同志提出了依法治國方略，并對依法治國的重大意義進(jìn)行了全面深刻的闡述。他指出：“加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)、依法治國，是鄧小平同志建設(shè)有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務(wù)的重要方針。”⑧

1996年3月，八屆人大四次會議的一系列文件，包括《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等，鄭重地將“依法治國”作為一項根本方針和奮斗目標(biāo)確立下來。

1997年9月，黨的十五大召開。黨的十五大對依法治國的重大意義作了如下概括：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保證。”從而正式將依法治國提升到“治國方略”的戰(zhàn)略高度。在起草十五大報告的過程中，王家福等一批法學(xué)家建議將“法制”改為“法治”，這一提法最終被中央采納。十五大第一次用“法治”代替“法制”，提出了“法治”目標(biāo)，這是一個歷史性的突破，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨在治國目標(biāo)的認(rèn)識上發(fā)生了一次飛躍，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大改革。

1999年3月，九屆人大二次會議審議通過了全國人大常委會根據(jù)中共中央建議提出的憲法修正草案，用國家根本大法的形式，確立了鄧小平理論在我們國家的指導(dǎo)地位，把“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”載入了憲法。

提出“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)，是以江澤民同志為核心的黨中央就治國方略作出的重大決策，是我國民主與法制建設(shè)進(jìn)程中一個新的里程碑。這既是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的需要，也是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化和社會主義政治文明的關(guān)鍵所在。

第一，提出了依法治國的基本內(nèi)涵。江澤民指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”

第二，指出了依法治國的歷史必然性。江澤民同志認(rèn)為，依法治國是“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障”。這是在新世紀(jì)到來之際，就未來中國的治國方略做出的重大戰(zhàn)略性調(diào)整；也是從中國的國情出發(fā)，符合歷史發(fā)展需要的決定；更是中國走上穩(wěn)定、富強(qiáng)道路的必然選擇。

第三，明確了依法治國的基本目標(biāo)。社會主義法治國家的基本目標(biāo)是實現(xiàn)國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活的法制化，從而構(gòu)建一種和諧有序的社會生活。政治生活的法制化，對內(nèi)要求通過健全黨的規(guī)章制度，完善民主政治制度，保證黨員權(quán)利得以實現(xiàn)，確保民主集中制原則得以執(zhí)行；對外要求通過健全人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、政治協(xié)商制度、基層各項民主制度等，保證人民權(quán)利得以實現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)生活的法制化，要求以社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度作基礎(chǔ)，完善各個經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的法律制度，促使社會經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展和良性循環(huán)。社會生活的法制化，就是要通過法律的制定和實施，建立良好的社會秩序，推動社會的進(jìn)步與繁榮。