行政村是黨和政府在農(nóng)村開展工作的重要抓手，但這個抓手在鄉(xiāng)村治理中常常并不管用。不管用的第一個表現(xiàn)即對農(nóng)民群眾缺乏號召力。當(dāng)前的行政村已經(jīng)不可能像人民公社時期的生產(chǎn)大隊那樣，上有人民公社這個“頭”，下有生產(chǎn)隊這個“腳”，可以在農(nóng)村呼風(fēng)喚雨。農(nóng)戶的生產(chǎn)生活對行政村沒有什么依賴性，行政村也缺乏有效手段把農(nóng)戶吸引到“村兩委”的周圍。第二個表現(xiàn)即“村兩委”往往缺乏吸引群眾的手段，一些農(nóng)村基層干部工作方法簡單粗暴從而激化干群矛盾。第三個表現(xiàn)為小官大貪，這是市場經(jīng)濟體制下“三級所有”造成的產(chǎn)權(quán)不清與行政權(quán)力攪在一起的直接惡果，村干部利用職權(quán)謀取私利主要有兩個渠道，一是利用上級賦予行政村的權(quán)力私自出售集體資產(chǎn)，二是將來自于上級的各種支農(nóng)資金納入私囊。
總之，以行政村為單位治理鄉(xiāng)村可謂緣木求魚，多年來反復(fù)強調(diào)的“加強農(nóng)村基層組織建設(shè)”和“發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟”不見成效，也就不難理解了。也因此，要推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，就不能抓住行政村不放，而要對它進(jìn)行徹底改革。這涉及到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會治理等多個領(lǐng)域，其中，去除人民公社體制殘留下的弊端是主要的，但另一方面，人民公社摘牌后不符合農(nóng)村實情的制度設(shè)計也不容忽視。比如，以行政村為單位進(jìn)行村民委員會選舉就是亟待改革的制度設(shè)計之一。實踐證明，在大多數(shù)農(nóng)村，行政村的村委會選舉既沒有選出引領(lǐng)農(nóng)民共同富裕的帶頭人，也沒有有效促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧。由于產(chǎn)權(quán)不清的體制漏洞和支農(nóng)資金分配上的政策漏洞，更使得一些人把選舉當(dāng)成爭權(quán)奪利的機會，反倒撕裂了農(nóng)村原本和諧的人際關(guān)系。
推進(jìn)行政村改革的可行路徑
究竟如何對行政村這一制度安排進(jìn)行徹底改革？近年來，筆者一直跟蹤廣東省清遠(yuǎn)市的農(nóng)村綜合改革——以“三個下移”和“三個整合”為中心建立新的農(nóng)村治理體系，其中頗有可借鑒之處。
“三個下移”就是把村黨支部和村委會由行政村同時下移到自然村或村民組，把公共服務(wù)由縣鄉(xiāng)政府下移到由行政村轉(zhuǎn)變而來的行政片區(qū)。其實質(zhì)是把黨領(lǐng)導(dǎo)下的集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的重心放在自然村或村民組這一“熟人社會”范圍內(nèi)。原來行政村的“兩委”干部拿著財政的工資性補貼，在片區(qū)內(nèi)專門為農(nóng)民提供公共服務(wù)，而“熟人社會”范圍內(nèi)的村黨支部和村委會干部則不再具有任何官方身份，完全由內(nèi)部黨員和村民自主選舉產(chǎn)生，也不享受任何財政補貼。在“三個下移”的過程中，清遠(yuǎn)市徹底清理了農(nóng)村集體資產(chǎn)，明確了權(quán)屬。如此，作為人民公社遺留下來的舊體制的行政村，在清遠(yuǎn)市就被徹底消解了。
“三個整合”是鞏固“三個下移”的配套改革措施。第一個整合是在發(fā)包土地的范圍內(nèi)建立健全經(jīng)濟合作社，承擔(dān)土地集體所有者的職能，在堅持農(nóng)戶承包土地的原則下，利用村民自治機制以及租金等經(jīng)濟杠桿，解決農(nóng)戶間因土地分割細(xì)碎及粗放經(jīng)營甚至丟荒造成的難題，這既可實現(xiàn)集體內(nèi)部農(nóng)戶的適度規(guī)模經(jīng)營，有閑置土地資源的還可以統(tǒng)一向外發(fā)包。在這個過程中，很多純農(nóng)業(yè)自然村形成了穩(wěn)定的集體經(jīng)濟收入來源，從而具備了為農(nóng)戶提供水利、機耕道等生產(chǎn)性服務(wù)的能力。第二個整合是改變現(xiàn)有涉農(nóng)財政資金使用方式，把支農(nóng)資金落實到經(jīng)濟合作社，扶持“熟人社會”內(nèi)的黨支部、村委會和經(jīng)濟合作社發(fā)展農(nóng)村各項事業(yè)。第三個整合是將市、縣、鄉(xiāng)、片區(qū)手中掌握的涉農(nóng)服務(wù)資源整合在一起，以形成面向農(nóng)戶的購銷、技術(shù)、金融等綜合性生產(chǎn)生活服務(wù)體系。
清遠(yuǎn)市以“三個下移”為中心內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革源于農(nóng)民群眾的自發(fā)改革實踐。村民自治機制在行政村難以運作，但在自然村或村民組的熟人社會范圍內(nèi)卻運作得很好，解決了很多困擾黨政機關(guān)多年的老大難問題。清遠(yuǎn)市把這類經(jīng)驗總結(jié)提升，形成了新的農(nóng)村綜合改革思路。黨的領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)戶、鄉(xiāng)賢等多種要素匯聚于由熟人構(gòu)成的基層組織，形成了推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的強大內(nèi)生動力。
（作者為中共中央黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授、博導(dǎo)）
