在中國(guó)改革的總體布局中，政府改革是重要的組成部分。沒有政府自身的改革，改革將難以取得如此顯著的成就。②在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，進(jìn)一步推動(dòng)政府職能的改革是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中不可或缺的組成部分。從實(shí)踐的角度看，我國(guó)政府職能改革所遵循的目標(biāo)來源于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的訴求。換言之，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求是我們確定政府職能改革目標(biāo)的根本依據(jù)。本文認(rèn)為，我國(guó)政府職能改革的目標(biāo)定位應(yīng)該確定為監(jiān)管，服務(wù)和責(zé)任三個(gè)方面。

首先，政府經(jīng)濟(jì)職能改革的目標(biāo)定位是監(jiān)管型政府。改革開放以來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步退出歷史舞臺(tái)，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著決定作用。如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過行政權(quán)力來直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資源配置，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，供求關(guān)系作為一個(gè)無(wú)形的手開始在資源配置活動(dòng)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。在這個(gè)過程中，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色也隨之發(fā)生顯著的變化，即政府從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)活動(dòng)的間接管理者。具體而言，政府一方面要從微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中退出，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用；另一方面，政府需要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)提供體制的保障，從而最大限度的發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，避免市場(chǎng)發(fā)展所導(dǎo)致的問題。③從發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史進(jìn)程來看，對(duì)于市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)管，是這些國(guó)家成功發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)。正是在這個(gè)意義上，有學(xué)者將發(fā)達(dá)國(guó)家的特征歸結(jié)為監(jiān)管型國(guó)家，④具體來說，政府的職能體現(xiàn)為監(jiān)管型政府。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立的時(shí)間還比較短，盡管市場(chǎng)已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)資源的配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但是在維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，保證公平競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面，我國(guó)政府還存在缺位現(xiàn)象，面臨著艱巨的改革任務(wù)。就此而言，建設(shè)高效的監(jiān)管型政府是我國(guó)政府職能改革的重要目標(biāo)。

其次，政府社會(huì)職能改革的目標(biāo)定位是服務(wù)型政府。新中國(guó)成立后，國(guó)家將大量的資源投入到工業(yè)尤其是重工業(yè)發(fā)展方面。在新中國(guó)成立后三十多年中，由于政府以工業(yè)積累為中心，政府的公共服務(wù)職能明顯滯后，無(wú)法滿足人民群眾的需求。具體而言，改革開放之前政府的公共服務(wù)存在如下方面的缺陷：第一，政府公共服務(wù)的水平偏低，難以滿足人民群眾的需要。在工業(yè)化積累的歷史條件下，國(guó)家將有限的財(cái)政資源投入到經(jīng)濟(jì)方面，這導(dǎo)致國(guó)家在公共服務(wù)領(lǐng)域的資源投入相對(duì)偏低。第二，政府公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一性，呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于城鄉(xiāng)格局的現(xiàn)實(shí)條件，政府在公共服務(wù)方面也呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元的格局狀態(tài)。⑤與城市居民相比，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民所享有的公共服務(wù)明顯落后。即使在城市中，我國(guó)也沒有形成比較均等化的公共服務(wù)體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)公共服務(wù)主要依靠單位制加以提供，各個(gè)單位由于所處行業(yè)的差異和地區(qū)的不同，在提供公共服務(wù)方面也存在著顯著的差異。上述狀況的出現(xiàn)，相當(dāng)程度上反映了我國(guó)政府在公共服務(wù)職能方面的弱化。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，建設(shè)服務(wù)型政府具有重要的意義。從經(jīng)濟(jì)角度講，建設(shè)服務(wù)型政府是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑。外貿(mào)，內(nèi)需和投資是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車。改革開放以來，我國(guó)通過加深對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作水平，成為對(duì)外貿(mào)易的大國(guó)。從這個(gè)意義上講，建設(shè)服務(wù)型政府，將為內(nèi)需拉動(dòng)型的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式奠定重要的基礎(chǔ)。從政治角度講，建設(shè)服務(wù)型政府是增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和政府治理能力的重要標(biāo)志。在現(xiàn)代政治理論中，政府提供公共服務(wù)的能力是其治理能力的重要體現(xiàn)。以盡可能小的成本提供盡可能多的公共服務(wù)，是政府實(shí)現(xiàn)善治的重要標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來，人民群眾的物質(zhì)文化需求顯著增加，這就對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求。尤其是改革進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，社會(huì)各個(gè)階層之間在社會(huì)地位，收入差距方面出現(xiàn)了越來越明顯的差距，由此誘發(fā)社會(huì)矛盾增加，社會(huì)沖突頻發(fā)。建設(shè)服務(wù)型政府來化解上述改革進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)，是政府職能改革的迫切要求。近年來，黨中央提出讓社會(huì)各個(gè)階層共享改革開放的成果，推進(jìn)社會(huì)公平正義的執(zhí)政理念。在體制改革層面，就是要建立服務(wù)型政府，建立健全政府的公共服務(wù)能力。從社會(huì)角度而言，建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)。從社會(huì)學(xué)角度看，一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和諧與該社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。一個(gè)中產(chǎn)階層占據(jù)主導(dǎo)地位的社會(huì)通常是比較穩(wěn)定的，而一個(gè)兩級(jí)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)則蘊(yùn)含著社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。⑥近年來，黨和政府將建設(shè)和諧社會(huì)作為重要任務(wù)，并為此進(jìn)行諸多改革的實(shí)踐。建設(shè)服務(wù)型政府有助于政府培育和擴(kuò)大我國(guó)中產(chǎn)階層的規(guī)模，使之成為我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)性力量，從而推動(dòng)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的歷程來看，政府公共服務(wù)能力的提升與中產(chǎn)階層社會(huì)的形成存在著直接的因果關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化的過程中，普遍出現(xiàn)了貧富分化，社會(huì)動(dòng)蕩的情況，為此這些國(guó)家拋棄了早期的小政府理念，積極擴(kuò)大政府的職能，尤其是針對(duì)普通民眾的服務(wù)職能。不斷提升的政府服務(wù)能力使得這些國(guó)家的中產(chǎn)階級(jí)逐步壯大，成為了社會(huì)穩(wěn)定的決定性力量。

最后，政府組織結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)定位是責(zé)任型政府。與傳統(tǒng)社會(huì)不同，現(xiàn)代社會(huì)中政府發(fā)揮著不可或缺的作用。沒有政府所發(fā)揮的各項(xiàng)功能，現(xiàn)代社會(huì)將難以運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化，政府各項(xiàng)職能的發(fā)揮也面臨著越來越多挑戰(zhàn)。在這種情況下，如何更好的發(fā)揮政府的各項(xiàng)職能是政府組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的要求。從這個(gè)意義上講，責(zé)任理念的提出恰好契合了現(xiàn)代化條件下政府組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的要求。所謂責(zé)任，就是政府能夠積極有效的承擔(dān)起自身職責(zé)的要求和在沒有完成自身職責(zé)條件下所受到的懲罰。⑦為了更加有效地落實(shí)政府的責(zé)任，如下三個(gè)因素缺一不可：第一是政府的行政效率，第二是政府的回應(yīng)性，第三是政府的問責(zé)（下轉(zhuǎn)209頁(yè)）（ 上接111頁(yè)）機(jī)制。在高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)中，政府只有保持高效的行政效率才能夠適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展要求。政府的回應(yīng)性指的是政府能夠有效的回應(yīng)民眾的利益訴求，回應(yīng)性反映著政府對(duì)于社會(huì)訴求的敏感性和反映程度。從民主政治的角度看，具有回應(yīng)性的政府符合民主政治的基本理念，體現(xiàn)著政府執(zhí)政為民的宗旨。政府的問責(zé)制度指的是對(duì)于政府決策失誤或政府不作為所導(dǎo)致的消極影響進(jìn)行責(zé)任的追究，問責(zé)制度的發(fā)展能夠更加有效的促進(jìn)政府職能的發(fā)揮，更加合理的決策。只有實(shí)現(xiàn)了上述三個(gè)方面的內(nèi)容，責(zé)任政府的目標(biāo)才能夠得到有效落實(shí)。

政府職能改革的路徑選擇

在闡述了政府職能改革目標(biāo)定位的基礎(chǔ)上，接下來的問題是，如何將上述目標(biāo)更加有效的落實(shí)到具體的改革進(jìn)程。針對(duì)上述政府改革的目標(biāo)定位，政府職能需要在以下三個(gè)方面加以推進(jìn)和深化。

首先，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)一步構(gòu)建完善的市場(chǎng)監(jiān)管體系，提升政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管效果。從歷史的角度看，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功運(yùn)轉(zhuǎn)離不開健全的政府監(jiān)管。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家在其發(fā)展過程中，面對(duì)市場(chǎng)失靈的困境，紛紛通過強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)管職能而走出困境。近年來，面對(duì)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的問題，我國(guó)開始逐步建立起市場(chǎng)監(jiān)管體系。自20世紀(jì)90年代中期以來，通過持續(xù)的行政改革，政府在國(guó)土資源，食品藥品，工商管理，安全生產(chǎn)，金融市場(chǎng)等各個(gè)領(lǐng)域，都成立了一系列的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了全覆蓋的監(jiān)管體系。為了進(jìn)一步提升監(jiān)管的效果，二十世紀(jì)九十年代以來，政府在這些監(jiān)管領(lǐng)域中采取了垂直管理的新模式，以此避免基層政府或社會(huì)力量對(duì)于監(jiān)管部門的“俘獲”。經(jīng)過上述改革，我國(guó)政府逐步克服了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問題。對(duì)于未來的政府監(jiān)管改革而言，如何進(jìn)一步提升監(jiān)管部門的專業(yè)化水準(zhǔn)，進(jìn)一步探索對(duì)于新興市場(chǎng)領(lǐng)域和活動(dòng)主體的監(jiān)管，如何更加有效的協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管部門在公共問題上的合作和分工，是下一步監(jiān)管型政府建設(shè)的任務(wù)。

其次，提升政府公共服務(wù)能力，推進(jìn)公共服務(wù)均等化建設(shè)。一方面，政府提升自身的行政效率，壓縮行政開支，將更多的財(cái)政資源投入到公共服務(wù)領(lǐng)域。近年來，為了提高政府機(jī)構(gòu)的行政效率，壓縮行政性經(jīng)費(fèi)，中央政府到地方政府陸續(xù)推行了部門預(yù)算公開的改革，這項(xiàng)改革已經(jīng)由中央逐步向地方推進(jìn)。⑧在財(cái)政資源有限的條件下，這項(xiàng)改革將為政府的公共服務(wù)提供更多的財(cái)政支持。另一方面，政府在調(diào)整公共服務(wù)的資源配置，向著更加公平公正的方向改革。政府逐步健全了醫(yī)療保障，失業(yè)保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共服務(wù)制度，尤其是向社會(huì)的弱勢(shì)群體給予更多的政策傾斜。對(duì)于未來的服務(wù)型政府建設(shè)而言，將更多的財(cái)政資源投入到公共服務(wù)領(lǐng)域，改革破碎化的公共服務(wù)體系，建立均等化的公共服務(wù)體系，是未來服務(wù)型政府的核心任務(wù)。

最后，推進(jìn)政府體制改革，建立健全行政問責(zé)制度。從現(xiàn)代政治理論來看，權(quán)力與責(zé)任是相互匹配的，只有實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一，政府的善治才能夠?qū)崿F(xiàn)。著名政治學(xué)家福山就將政治責(zé)任機(jī)制作為了人類政治文明的三大成果。⑨隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的日趨復(fù)雜化，政府的作用日益凸顯，政府的責(zé)任也日趨重大。這些年來，各級(jí)政府都建立了行政問責(zé)制，對(duì)于諸如安全生產(chǎn)，食品安全，社會(huì)群體事件等問題進(jìn)行行政問責(zé)。⑩與此同時(shí)，各級(jí)人民代表大會(huì)，政治協(xié)商會(huì)議也增強(qiáng)了對(duì)于政府職能部門的問責(zé)力度，大大推進(jìn)了政府部門的責(zé)任意識(shí)。

綜上討論，本文認(rèn)為，未來伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府職能將經(jīng)歷深刻而全面的改革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為政府職能改革提供了新的目標(biāo)定位；在新的目標(biāo)引導(dǎo)下，政府積極推進(jìn)著自身職能的轉(zhuǎn)變，從上述三個(gè)方面走出了實(shí)質(zhì)性的步伐，探索出一條符合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路。

（作者單位：西安航空學(xué)院經(jīng)管院）

【注釋】

①［美］亞歷山大·格申克龍：《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》，北京：商務(wù)印書館，2009年，第1~20頁(yè)。

②［美］勞倫·勃蘭特，托馬斯·羅斯基編：《偉大的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社，2009年，第77~108頁(yè)。

③劉鵬：“比較公共行政視野下的監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第5期，第127~134頁(yè)。

④宋琳，韓奇：“現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)：中國(guó)的探索與實(shí)踐”，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013年第5期，第160~165頁(yè)。

⑤方金友：“中產(chǎn)階級(jí)的演變及社會(huì)功能”，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》，2007年第3期，第54~57頁(yè)。

⑥張賢明：“政治責(zé)任的邏輯與實(shí)現(xiàn)”，《政治學(xué)研究》，2003年第4期，第46~52頁(yè)。

⑦沈榮華：“分權(quán)背景下的政府垂直管理：模式與思路”，《中國(guó)行政管理》，2009年第9期，第38~43頁(yè)。

⑧張馨：“論部門預(yù)算改革”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2002年第2期，第94~99頁(yè)。

⑨［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)期到法國(guó)大革命》，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第3頁(yè)。

⑩李軍鵬：《責(zé)任政府與政府問責(zé)制》，北京：人民出版社，2009年，第199~202頁(yè)。

責(zé)編 / 豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）