鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力建設(shè)的五個(gè)重要方面

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的頂層設(shè)計(jì)

十八大對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)提出了新的要求，這些都在客觀上需要中央層面盡快出臺(tái)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的頂層指導(dǎo)意見。另外，應(yīng)按照依法治國(guó)、依法行政、依法理財(cái)?shù)囊?，通過立法的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍的確定和事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，按照全面實(shí)施法制化治國(guó)的方略制定相應(yīng)的法律規(guī)范，而不是僅由上一級(jí)政府的授權(quán)來完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制和財(cái)政能力建設(shè)。

實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)管理”分類改革

縣鄉(xiāng)政府間財(cái)政體制改革總的原則，是要實(shí)現(xiàn)三個(gè)匹配：財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配；事權(quán)與支出責(zé)任相匹配；決策權(quán)與問責(zé)機(jī)制相匹配。從政府級(jí)次來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加了解當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)居民的社會(huì)需求，具有信息優(yōu)勢(shì)與管理優(yōu)勢(shì)，更有利于居民參與決策，能夠提供更適合本地居民的服務(wù)。我國(guó)地域廣闊，地區(qū)間行政管理模式差異大。應(yīng)把一刀切的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”轉(zhuǎn)變?yōu)橘x予地方政府一定自治權(quán)的“鄉(xiāng)財(cái)管理”分類改革。對(duì)縣級(jí)政府治理能力強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化的地區(qū)，應(yīng)以縣級(jí)政府為主體建立公共服務(wù)供給體系；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力強(qiáng)、縣級(jí)政府職能相對(duì)虛化的地區(qū)，應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體建立公共服務(wù)供給體系。

關(guān)于改革的具體路徑，首先應(yīng)按照“外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（樓繼偉：《中國(guó)需要繼續(xù)深化改革的六項(xiàng)制度》，《比較》，2011年第6期），合理進(jìn)行縣鄉(xiāng)間的事權(quán)和財(cái)力分配。其次，在事權(quán)界定清晰后，分類進(jìn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。最后，在考核問責(zé)或界定主體責(zé)任過程中，堅(jiān)持誰有事權(quán)誰負(fù)責(zé)，誰決策誰負(fù)責(zé)。

提高事權(quán)與財(cái)力匹配度

首先，重新劃分縣鄉(xiāng)間財(cái)政事權(quán)和財(cái)力配置。“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)鄉(xiāng)”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)主要承擔(dān)本級(jí)行政管理、轄區(qū)內(nèi)公共安全維護(hù)、民事糾紛化解、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)，以及水利基礎(chǔ)、文化體育、醫(yī)療、社區(qū)福利建設(shè)等事權(quán)；縣級(jí)政府應(yīng)主要承擔(dān)縣級(jí)行政管理、司法公安、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通設(shè)施、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利基礎(chǔ)、環(huán)境保護(hù)、教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等方面的建設(shè)；對(duì)部分受益范圍不明確，需縣鄉(xiāng)兩級(jí)共擔(dān)的公共物品和服務(wù)的提供，應(yīng)建立分擔(dān)機(jī)制，以縣級(jí)投入為主。

明確事權(quán)劃分后，應(yīng)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快建立來源穩(wěn)定的主體稅種，短期內(nèi)增值稅、營(yíng)業(yè)稅和所得稅收入規(guī)模穩(wěn)定，可從中分成作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入；長(zhǎng)期內(nèi)應(yīng)逐步將不易外流、管理效率高、有一定激勵(lì)效果的稅種發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方稅主體稅種，例如城市建設(shè)維護(hù)稅和財(cái)產(chǎn)稅。

其次，無論“鄉(xiāng)財(cái)縣管”還是“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”，并沒有增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)力總額，只是資金在兩級(jí)政府間分配關(guān)系和管理方式的改變?，F(xiàn)階段縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著不斷增長(zhǎng)的支出，為此需要加大省、市級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付方式。

改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理

進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算編制和執(zhí)行，支出預(yù)算編制過程中，要硬化基本支出、細(xì)化公用支出、優(yōu)化項(xiàng)目支出、強(qiáng)化預(yù)算約束。預(yù)算編制應(yīng)盡可能細(xì)化到末級(jí)科目，減少預(yù)算執(zhí)行時(shí)的彈性和隨意性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算一旦確定就不能隨意調(diào)整和追加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金的執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格履行預(yù)算執(zhí)行的法律程序。加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)資源貫通，通過國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控等手段實(shí)施監(jiān)管。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理控制，有效運(yùn)用項(xiàng)目報(bào)賬制等監(jiān)管辦法，實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政資金走向。加大財(cái)政監(jiān)督力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實(shí)履行和發(fā)揮法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政預(yù)算、決算、預(yù)算調(diào)整的審查和監(jiān)督，由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督、事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)移；縣級(jí)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的督查力度，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)的單位和個(gè)人，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行監(jiān)督管理；建立效果評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金的使用管理進(jìn)行效果評(píng)價(jià)；通過預(yù)算公開、政務(wù)公開等手段，使基層民眾更了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活動(dòng)，并進(jìn)行有效監(jiān)督。

配套推進(jìn)基層民主和行政體制改革

首先，加快基層民主政治進(jìn)程。在村級(jí)自治層面，通過立法、健全法律規(guī)章制度來建立和完善村級(jí)選舉過程中的規(guī)則，約束政治當(dāng)事人的選擇；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，建立制度化的民意表達(dá)渠道，讓基層民眾更多地參與到基層的財(cái)政活動(dòng)中去。其次，加快基層行政體制改革進(jìn)程。按照十八大提出的政府行政體制改革方向，應(yīng)建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）

（注：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院博士生侯可峰對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）