財政能力分析視角拓展：財政資源與財政制度

能力是指相對于完成某種活動所需具備的基本素質(zhì)，例如執(zhí)政能力、創(chuàng)新能力、競爭能力等。這可以體現(xiàn)在個體身上，也可反映在集體行為方面，如一個國家、一級政府、一個企業(yè)等等。財政能力是指一級政府在財政資源方面的運(yùn)籌能力，包括財政資源的汲取、配置和使用，以及其整個過程中的組織與協(xié)調(diào)。換言之，財政能力是指財政資源與財政制度綜合作用所表現(xiàn)出來的一種結(jié)果。

財政能力函數(shù)可以簡單表示為P=f（x，y），其中P表示財政能力，x表示財政資源（包括存量與流量），y表示財政制度（一級政府權(quán)限內(nèi)的財政制度）。其含義是財政能力的大小取決于財政資源與財政制度的組合關(guān)系。當(dāng)制度不斷完善時，財政能力相應(yīng)地也不斷提高，財政能力曲線上升；但當(dāng)財政制度改進(jìn)停滯不前時，即使不斷擴(kuò)大財政資源，財政能力也難以發(fā)揮出來。當(dāng)然，沒有相應(yīng)的財力，單純的制度改進(jìn)也難以提升財政能力。同時，合適的制度也意味著會有相應(yīng)的財政資源被汲取，并得到良好的配置和使用。而在現(xiàn)實中，地方往往更重視財力，忽略了財政制度的功能作用。

這里的財政制度是廣義的，凡是與財政資源有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)定等各類顯性規(guī)則都包含在這個概念之中，但也不可忽視財政分配中各種隱性的潛規(guī)則，如“跑部錢進(jìn)”。財政資源與財政制度之間的相互作用是非線性的，即財政能力函數(shù)是一個非線性函數(shù)。當(dāng)然，具體的函數(shù)形式是不同的，存在區(qū)域差異和層級差異。

財政資源包括財政收入和能帶來收入的各類資產(chǎn)、資源。較之于“財政收入”的概念，用“財政資源”能帶給我們一個更寬廣的分析視角，突破了僅僅局限于收支流量的分析。

在更一般的意義上，財政制度表示一種規(guī)則。合理的規(guī)則可以物盡其用，每一分錢都發(fā)揮出應(yīng)有效用。相對資源而言，制度具有放大或縮小的作用，構(gòu)成不可或缺的能力要素。

以往的研究中，對財政的理解限于收支，往往把財政看成一個僅僅是拿錢的出納部門，無形之中限制了財政在國家治理過程中的基礎(chǔ)性和支撐性作用，同時也降低了政府的執(zhí)政能力。財政能力是質(zhì)與量的統(tǒng)一，擁有一定的財政資源是具備一定財政能力的必要條件，而良好的財政制度是具備一定財政能力的充分條件。在流行的轉(zhuǎn)移支付理論中，標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的測算僅僅是從財政資源（而且只是從流量）出發(fā)的，完全忽略了制度因素對一級財政能力的影響。這是一個嚴(yán)重缺陷，會導(dǎo)致無法準(zhǔn)確評估地方財政能力，如地方財力緊張與地方財政制度的不完善密切相關(guān)，不完全是財力問題。