地方財政能力建設(shè)的新舉措

央地財政關(guān)系是現(xiàn)代國家最根本的治理結(jié)構(gòu)之一，具有牽一發(fā)而動全身的作用，對其改革需要進行頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進，合理劃分財政收支，有效調(diào)動中央和地方兩方面積極性。

要堅持統(tǒng)分結(jié)合，以統(tǒng)為主的原則。近年來，人們常常以美國為代表的聯(lián)邦制國家為藍本，認為央地財政關(guān)系應(yīng)該遵循財權(quán)和事權(quán)對稱的原則，大力向地方分權(quán)。改革開放以來，為了打破計劃經(jīng)濟體制時期中央高度集權(quán)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，沿著放權(quán)讓利的路徑，增強地方財權(quán)，極大地調(diào)動了地方積極性。但是，其也導(dǎo)致了地方政府亂收費、亂攤派，推行土地財政等一系列問題，加重了社會負擔(dān)，嚴(yán)重損害了民眾利益，這些亂象側(cè)面反證了對地方政府下放財權(quán)需謹(jǐn)慎。聯(lián)邦制國家央地之間實行徹底的分權(quán)，各自獨立性強，州級可自定本州憲法，政府財權(quán)相對獨立、完整。我國是單一制國家，央地財政始終都應(yīng)堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，統(tǒng)分結(jié)合，以統(tǒng)為主。新一輪央地關(guān)系的改革，實際上也是強調(diào)地方財政建設(shè)的新方案應(yīng)該由中央統(tǒng)一部署，對地方先行先試的創(chuàng)新探索也應(yīng)該由中央及時授權(quán)，扭轉(zhuǎn)長期以來地方政府各自為政、權(quán)責(zé)不清、人治亂權(quán)的局面。

堅持稅費改革聯(lián)動，完善分稅制。1994年開始實行的分稅制財政體制有兩個特點：一是在劃分央地稅種時忽視了稅基的流動性，企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅等都是稅基流動性很強的主體稅種，稅基的流動性會導(dǎo)致稅收和稅源背離的情況。我國東部沿海發(fā)達地區(qū)稅收政策優(yōu)惠形成“稅收洼地”，其結(jié)果是加劇了地區(qū)之間財政收入能力的嚴(yán)重失衡，割裂了全國市場的統(tǒng)一性；二是分稅制“非”“稅”不分，分稅制僅僅就當(dāng)時既有的稅種在央地之間劃分，不考慮非稅收入的劃分，地方組織的非稅收入不納入央地財政體制進行分配，這就大大刺激了地方政府在分稅制之外巧立名目、亂收亂罰、大力組織非稅收入的主動性。由于地方大規(guī)模非稅收入的存在，地方財政對中央財政的依賴度大大降低，表面上看似地方財政能力得到了增強，但實際上是嚴(yán)重擾亂了財政分配秩序。

未來的央地財政體制改革思路應(yīng)該是綜合設(shè)計，基本思路如下：一是稅費改革聯(lián)動，大力推進費改稅；二是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，加大直接稅比重；三是清理稅收優(yōu)惠，維護全國統(tǒng)一稅制的嚴(yán)肅性；四是對所有流動性稅基的稅收實行央地分享，二者水漲船高；五是改革稅制，以分成稅收為主、地方專稅結(jié)合構(gòu)建多稅種支撐的地方稅體系；六是以全口徑預(yù)算收入為基礎(chǔ)劃分央地收入，基本維持央地現(xiàn)有收入格局大體不變。

增加中央支出，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。目前，在一般公共預(yù)算的盤子中，中央收入占比遠遠高于支出占比，而地方財政卻是支出占比相對更高，地方政府高度依賴中央轉(zhuǎn)移支付，其結(jié)果是收入上移、支出下沉，大量資金在上下級之間“雙向流動”，迫使地方不得不“跑部前進”。新一輪的央地財政體制改革應(yīng)該調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，將中央支出占比提高到35%左右，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)，使得事權(quán)和支出責(zé)任相互匹配，保障市場更加統(tǒng)一、公平以及基本公共服務(wù)全國范圍內(nèi)的均等化。

（作者為中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授）