第四次變革：“反哺”和法治建設(shè)

鄉(xiāng)村基層政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

1978年改革開放以前，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村對工業(yè)和城市的支持，主要是通過上繳農(nóng)業(yè)稅和提供低價的農(nóng)副產(chǎn)品來進(jìn)行的。換句話說，就是農(nóng)村通過向城市提供農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)化積累資金和降低成本。同時，又通過限制農(nóng)民流動來減輕城市壓力和維持社會安定。當(dāng)然，也有部分農(nóng)村人口通過考學(xué)、參軍、有計劃的招工等形式轉(zhuǎn)到城市，但是這種轉(zhuǎn)移人數(shù)非常有限。改革開放以后，農(nóng)民和鄉(xiāng)村對工業(yè)化和城市的支持形式發(fā)生了巨大的變化。隨著農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度的廢止和農(nóng)產(chǎn)品的市場化，通過直接和間接的農(nóng)業(yè)剩余來支持工業(yè)化和城市的比重越來越低，而以提供廉價的勞動力和鄉(xiāng)村資源（資金和土地等）來支持工業(yè)化越來越成為主體。上述三種鄉(xiāng)村支持工業(yè)化和城市化的方式，是1978年以來中國經(jīng)濟(jì)高速增長，特別是對外貿(mào)易超常增長的主要動力，也是城市空間規(guī)模快速擴(kuò)張的重要原因。

隨著人民溫飽問題的解決和工業(yè)化進(jìn)入中后期發(fā)展階段，二、三產(chǎn)業(yè)已有足夠的能力承擔(dān)起工業(yè)化后期的資金積累任務(wù)，如果繼續(xù)讓農(nóng)民為工業(yè)化提供資金積累，不僅有失公平，也不利于擴(kuò)大內(nèi)需。2004年10月，胡錦濤在中共十六屆四中全會上指出：“綜觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”在隨后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會上，胡錦濤指出，中國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，取消農(nóng)業(yè)稅具備了條件。

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第十九次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會〈關(guān)于廢止中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例的決定〉》，一個在中國延續(xù)了2600多年歷史的稅種宣告終結(jié)。從而也徹底結(jié)束了鄉(xiāng)村基層政府所承擔(dān)的征收稅費(fèi)的職能，標(biāo)志著鄉(xiāng)村基層政府開始轉(zhuǎn)向服務(wù)型，職能由“取”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;予”。與此同時，2005年10月，中共十六屆五中全會通過《“十一五”規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。2005年的上述一系列舉措標(biāo)志著我國的鄉(xiāng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)折。

鄉(xiāng)村治理走向法治化

2004年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議，強(qiáng)調(diào)要不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供政治和組織保障。與一系列加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)的舉措相配套的，是黨和政府大力推進(jìn)鄉(xiāng)村的民主和法治建設(shè)。從2003年民政部、司法部聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的意見》，到2004年中共中央和國務(wù)院出臺《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，再到2010年十一屆全國人大常委會第十七次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂案，直至2014年十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，都推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程。

這次鄉(xiāng)村社會治理變化的實質(zhì)，是在個體、私營經(jīng)濟(jì)為主體的市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，在城鎮(zhèn)化加速和鄉(xiāng)村人口大流動的情況下，在政府實行“反哺”和“城鄉(xiāng)一體化”政策的背景下，通過改革和法治建設(shè)來界定和維護(hù)政府管理與村民自治的界線，同時保證基層黨組織、各類企業(yè)和各種社會團(tuán)體、全體居民在鄉(xiāng)村社會治理中有法可依，都能夠積極參與，充分發(fā)揮作用。這次大變革仍然在進(jìn)行中。

（作者分別為中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所副所長、研究員，中共北京市委社工委社會工作隊伍建設(shè)處處長）