財稅體制是中國國家治理現(xiàn)代化的重要突破點。財稅體制改革因此成為2014年以來改革的重頭戲。
黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。這一論述為財稅體制改革指明了方向。2014年3月的政府工作報告，又提出要在財稅領(lǐng)域取得改革新突破。2014年6月30日，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，確定了深化財稅體制改革的目標。財稅體制改革的時間表為：2016 年基本完成財稅改革的重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，細化全口徑預(yù)算管理制度，引領(lǐng)新一輪財稅體制改革。2014年10月8日，國務(wù)院公布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，具體布置預(yù)算制度改革。這些都說明新的一輪財稅體制改革正在逐步展開，它主要體現(xiàn)在以下四方面。
以“公開、透明”為核心的預(yù)算管理制度變革
預(yù)算制度變革主要內(nèi)容包括：第一，完善政府預(yù)算體系，積極推進預(yù)算公開。建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入支出全部納入預(yù)算管理。完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)；第二，實行中期財政規(guī)劃管理，改進年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制；第三，加強稅收征管和非稅收管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；第四，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、政府購買服務(wù)資金管理；第五，做好預(yù)算執(zhí)行工作，規(guī)范國庫資金管理，健全預(yù)算績效管理機制，建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度；第六，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制和分類管理。嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途，建立債務(wù)風險預(yù)警及化解機制，構(gòu)建考核問責機制。
以“營改增”為重點的稅收制度改革
稅制改革的目標是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”。稅制改革的重點包括六大稅種：一是增值稅改革。“營改增”是這次稅制改革的重頭戲。將“營改增”試點擴大到鐵路運輸、郵政服務(wù)、電信等行業(yè)。“十二五”期間全面完成“營改增”改革目標，廢止營業(yè)稅制度，適時完成增值稅立法；二是完善消費稅改革。調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，將一些資源類產(chǎn)品和高檔消費品納入征收范圍，進一步發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)功能。通過改革將消費稅的可行部分推到零售環(huán)節(jié)，消費稅變?yōu)榈胤蕉?，可以增?ldquo;營改增”后的地方稅收；三是煤炭資源稅改革。將過去的從量計稅改為從價計稅，增加稅收調(diào)節(jié)功能，并逐漸推廣到水流、森林、草原、灘涂等自然空間；四是建立環(huán)境保護稅。將現(xiàn)行排污費改為環(huán)境保護稅，以稅收促環(huán)保；五是加快房地產(chǎn)稅立法。不同于房產(chǎn)稅主要針對房產(chǎn)保有計稅，房地產(chǎn)稅的計稅將主要針對土地使用權(quán)，涵蓋開發(fā)、流通、保有環(huán)節(jié)。國家將在廣東省試點基礎(chǔ)上修改稅法，為全面推開房地產(chǎn)稅征收提供法律依據(jù)；六是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。此外，國務(wù)院還提高了中、小微企業(yè)的稅收起征點，從而放活了中小企業(yè)，增加了就業(yè)人數(shù)。
以調(diào)動兩個積極性為目標的事權(quán)和支出責任劃分
財稅體制改革方案關(guān)于中央和地方收入劃分的基本前提是，保持中央與地方收入格局大體不變。在明確中央和地方支出責任的基礎(chǔ)上，認真清理現(xiàn)行配套政策，對屬于中央承擔支出責任的事項，一律不得要求地方安排配套資金；對屬于中央和地方共同分擔的事項，按分擔數(shù)額安排資金。但是中央和地方政府之間的事權(quán)劃分仍有待進一步地細化和明晰。
財稅體制的變革邏輯
2014年展開的財稅體制變革是政府治理現(xiàn)代化的重要組成部分，其制度設(shè)計的著力點主要有三個：
一是打造透明政府的有力措施。中國政府在預(yù)算公開方面取得了長足的進展，2009年首次公開中央一般公共預(yù)算4張表格，2014年則公開了11張表格；2010年中央部門有75個部門公開了部門預(yù)算，2014年則上升至99個；公布“三公”經(jīng)費的中央部門達100個。新的預(yù)算管理制度在公開方面又向前邁了一大步，規(guī)定政府預(yù)決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，提出加大“三公”經(jīng)費的公開力度，細化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。
二是消除“土地財政”的必然選擇。“土地財政”使地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商有了合謀的利益基礎(chǔ)。在土地轉(zhuǎn)讓、拆遷改造過程中，政府很難成為客觀的第三方。與土地出讓、拆遷相關(guān)的群體性事件往往與“土地財政”有著直接關(guān)系。近兩年房地產(chǎn)市場的低迷，使地方政府的收入難以再依靠“土地財政”，特別是對于一些債臺高筑的地方政府來講，“土地財政”所帶來的違約風險更是迫在眉睫。財稅體制改革推出房地產(chǎn)稅，為地方政府的財政收入提供了一個可靠的稅源，大幅度減輕了對“土地財政”的依賴，同時也回避了關(guān)于房產(chǎn)稅的爭議，但因牽涉到土地使用權(quán)的界定，相關(guān)稅收法規(guī)的修改將是一個漫長的過程。
三是理順中央與地方府際關(guān)系的關(guān)鍵。中央與地方政府之間的關(guān)系是政府職能變革的重要組成部分。經(jīng)濟權(quán)力下放是本屆政府改革的基本邏輯，未來的趨勢必然是基層政府將承擔比原來更多的公共服務(wù)事項。這就需要財政資源與之相配套。這次財稅體制改革方案設(shè)計中，提出建立事權(quán)和支出責任相匹配的制度，其根本目的就是理順中央與地方之間的府際關(guān)系。當然，目前政府各層級之間的事權(quán)關(guān)系處于變革之中，但改革的方向是無可置疑的。
（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教）