【摘要】“公共”一詞為中國(guó)漢語(yǔ)的原生詞匯，但其政治學(xué)上的含義則多來(lái)自于西方。近年來(lái)，隨著中國(guó)政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)向，健全并完善公共服務(wù)體系成為國(guó)家重要戰(zhàn)略目標(biāo)，公共服務(wù)也成為社會(huì)和學(xué)界的熱詞。在公共服務(wù)思想的萌芽階段，中國(guó)與西方都較早出現(xiàn)了相關(guān)思想的雛形，西方略早于中國(guó)?，F(xiàn)代意義上的公共服務(wù)理念、理論并非源自中國(guó)，而是有著深刻的西方背景。西方的公共服務(wù)理論也并非完全等同于西方各國(guó)政府能夠或已經(jīng)從事的實(shí)踐。在中西比較視野下對(duì)其概念與理論的簡(jiǎn)要梳理，有助于更好地理解其內(nèi)涵與本質(zhì)并做好相關(guān)實(shí)踐。理解和把握公共服務(wù)，既要認(rèn)真學(xué)習(xí)和吸收好西方的相關(guān)理論，又要考慮到中國(guó)特定語(yǔ)境。
【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 概念 理論 中西比較
【中圖分類號(hào)】C93-02 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“公共”的中西含義辨析
“公共服務(wù)”一詞的重心在于“公共”。古今中外對(duì)于“服務(wù)”的理解除特殊情況外都無(wú)較大差異，因此本文主要關(guān)注“公共”的東西理解差異。西方世界語(yǔ)言繁多，本文僅以使用范圍最為廣泛的英語(yǔ)中的“公共”一詞為例做簡(jiǎn)要比較。
“公共”一詞為中國(guó)漢語(yǔ)的原生詞匯，但其政治學(xué)上的含義則多來(lái)自于西方。中國(guó)傳統(tǒng)上“公共”的內(nèi)涵與西方傳統(tǒng)上“公共”的內(nèi)涵具有一定差異?！墩f(shuō)文解字》中分別對(duì)“公”和“共”有所解釋。“公”可拆分為“八”與“厶”兩部分。“八”引申有“違背”之意，“厶”則通“私”，《韓非·五蠹》則曰：背厶為公。因此，這里的“公”其實(shí)可以解釋為“非私”①。“共”則釋義為“同也”，即解釋為“共同，一起”②。《辭源》中沒(méi)有收錄對(duì)“公共”一詞的解釋，而是分別出現(xiàn)了對(duì)“公”與“共”的解釋。“公”釋義為“共同”，出自《荀子·解蔽》“凡萬(wàn)物異則莫不相為蔽，此心術(shù)之公患也”③。“共”也釋義為“共同”，出自《論語(yǔ)·公冶長(zhǎng)》“愿車馬，衣輕裘，與朋友共，蔽之而無(wú)憾”或《商君書·修權(quán)》“法者君臣之所共操也。信者君臣之所共立也”④。在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中，“公共”的解釋為“屬于社會(huì)的，公有公用的”⑤。
與“公共”相對(duì)應(yīng)的英文詞匯為Public，通過(guò)英文辭源辭典以及相關(guān)工具書可對(duì)其含義進(jìn)行梳理。Public主要有名詞和形容詞兩種詞性，其形容詞詞性的演變過(guò)程更為復(fù)雜。Public在14世紀(jì)晚期左右直接來(lái)源于拉丁文詞匯Publicus，意指“人們的；國(guó)家的；為國(guó)家做”，同時(shí)也指“共同的；全體的；公眾的；大眾的”。在15世紀(jì)早期，該詞的含義為“與人們有關(guān)的”，到15世紀(jì)晚期，該詞的含義變?yōu)?ldquo;與公眾事務(wù)有關(guān)的”。對(duì)于名詞形式來(lái)說(shuō)，其最早指的是“團(tuán)體”和“公共財(cái)產(chǎn)”，到17世紀(jì)初其含義為“社區(qū)”、“大眾”⑥。“公共服務(wù)”（Public Service）一詞最早出現(xiàn)于16世紀(jì)70年代。隨著社會(huì)歷史的不斷變化，西方人對(duì)于Public的理解也不斷變化。到了當(dāng)代，Public的主要含義有“公開(kāi)的；廣為人知的；大眾的；公共的，公立的；政府的，有關(guān)政府提供服務(wù)的”⑦，其中后兩個(gè)含義尤其值得關(guān)注。當(dāng)然，在拉丁文、古法語(yǔ)、古英語(yǔ)中類似含義詞匯出現(xiàn)則更早。
公共服務(wù)思想及其理論的產(chǎn)生與發(fā)展
公共服務(wù)相關(guān)思想與理論主要源自西方，從古希臘羅馬時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)萌芽。在古希臘將城邦作為國(guó)家時(shí)，柏拉圖就描述過(guò)理想的國(guó)家的本質(zhì)，“我們之所以要建立一個(gè)城邦，是因?yàn)槲覀兠恳粋€(gè)人不能單靠自己達(dá)到自足，我們需要很多東西。由于需要很多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個(gè)公共住宅區(qū)，我們叫它城邦”，⑧而這種國(guó)家的目標(biāo)也在于“并非為了一個(gè)階級(jí)單獨(dú)突出的幸福，而是為全體公民的最大幸福”。⑨亞里士多德認(rèn)為，“每一個(gè)隔離的人都不足以自給其生活，必須共同集合于城邦這個(gè)整體，才能（通過(guò)）大家滿足其需求”。⑩古羅馬政治學(xué)家西塞羅則稱“國(guó)家乃是人民的事業(yè)”11，這里用以指代國(guó)家的拉丁文詞匯為res publica，直接含義即為“公共的事務(wù)”12。從這些論述可以看出，雖然在古希臘羅馬時(shí)期，公共服務(wù)思想還處于樸素的萌芽階段，但已經(jīng)透露出國(guó)家應(yīng)為其公民謀福祉的基本理念。
在漫長(zhǎng)的中世紀(jì)之中，宗教神學(xué)與經(jīng)院哲學(xué)成為西方知識(shí)界的主要價(jià)值取向與主流方法，除個(gè)別神學(xué)家在談及世俗國(guó)家時(shí)對(duì)古希臘羅馬相關(guān)思想有所提及外，公共服務(wù)思想再無(wú)重大發(fā)展，直到近代。16世紀(jì)之后，隨著資本主義萌芽的出現(xiàn)，地理大發(fā)現(xiàn)、文藝復(fù)興、宗教改革以及英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命等重大歷史事件的相繼發(fā)生，西歐近代意義上的民族國(guó)家也開(kāi)始逐漸形成，公共服務(wù)思想及理論雛形的出現(xiàn)具備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在西歐諸國(guó)中，由于英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命完成較早，因此其具有近現(xiàn)代色彩的公共服務(wù)政治思想也形成較早。被譽(yù)為政治思想“現(xiàn)代人之父”的英國(guó)思想家霍布斯認(rèn)為，主權(quán)者要“為人民求得安全。這里所謂的安全不單指保全性命，而且也包括每個(gè)人通過(guò)合法的勞動(dòng)、在不危害國(guó)家的條件下可以獲得的生活上的一切其他的滿足”。13 而洛克在論及政治社會(huì)和政府的目的時(shí)則指出，“這一切都沒(méi)有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。14 到19世紀(jì)時(shí)，密爾更是直陳，“一切旨在成為好政府的政府，都是由存在于社會(huì)各個(gè)成員中的一部分好的品質(zhì)為管理集體事務(wù)而組成的……是為了公共事務(wù)的一套有組織的安排”。15 與他們相近時(shí)代的德國(guó)、美國(guó)、法國(guó)思想家也都表達(dá)了類似的思想。比如洪堡主張的“近代國(guó)家關(guān)心人的幸福、他的財(cái)產(chǎn)及其從事職業(yè)工作的能力”16 以及潘恩聲稱的“政府建立與行使的宗旨、理由和目標(biāo)便是公共事務(wù)或者公共利益”17 等。從這些論述可以看出，近代早期之后有關(guān)公共服務(wù)的思想，已經(jīng)開(kāi)始從樸素、理想化向抽象化、理論化方向發(fā)展，同時(shí)這些思想具有既來(lái)源于實(shí)踐又指導(dǎo)實(shí)踐的特點(diǎn)。當(dāng)然，由于此時(shí)西歐現(xiàn)代民族國(guó)家還沒(méi)有普遍形成，因此這些思想還都比較宏觀，沒(méi)有區(qū)分公共利益、公共服務(wù)、公共物品等不同概念，沒(méi)有形成具體的、明確的、系統(tǒng)的公共服務(wù)概念與理論。
19世紀(jì)后半葉，隨著意大利、德國(guó)的統(tǒng)一，西歐、北美等西方世界已經(jīng)普遍建立了民族國(guó)家，并且經(jīng)過(guò)兩次工業(yè)革命的洗禮后，各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面已經(jīng)基本世俗化并漸趨成熟，政府的公共意識(shí)以及民眾的公民意識(shí)不斷提升，國(guó)家之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)也迫切要求各國(guó)政府通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)來(lái)提升公民乃至國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。在這種背景下，公共服務(wù)思想已經(jīng)在各國(guó)普遍出現(xiàn)并有所發(fā)展。其中，學(xué)界普遍認(rèn)可最早明確提出公共服務(wù)概念的是活躍于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的法國(guó)公法學(xué)學(xué)者萊昂·狄驥。狄驥在其1912年出版的專著《公法的變遷》中表示，“任何國(guó)家都存在著一個(gè)向他人施加物質(zhì)性強(qiáng)制的個(gè)人或個(gè)人群體，但這種權(quán)力并不是一種權(quán)利，而純粹是一種行為能力”，19 進(jìn)而狄驥給公共服務(wù)下了明確的定義：公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為。在職責(zé)、性質(zhì)和范圍上，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì)，而這樣所帶來(lái)的后果就是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加。20 盡管狄驥的理論重心在于法律方面，具有很多局限性，但對(duì)于公共服務(wù)的明確提法依然具有劃時(shí)代意義。在狄驥之后的半個(gè)世紀(jì)中，西方學(xué)術(shù)界對(duì)于公共服務(wù)的研究更加廣泛而深入，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科全面介入，不同的學(xué)派、理論也各具特色，著眼點(diǎn)各不相同。在此期間，雖然經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)對(duì)人類社會(huì)的破壞，但客觀來(lái)說(shuō)，兩次戰(zhàn)爭(zhēng)也從一個(gè)側(cè)面證明了西方資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)較為成熟的歷史階段，這也是公共服務(wù)理論在這一時(shí)期豐富并發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這其中，最具有代表性的當(dāng)屬經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的公共物品理論。薩繆爾森認(rèn)為，公共物品是“當(dāng)任何一個(gè)人的一般權(quán)利增加或者減少時(shí)，所有其他人依然可以保持相同的、不受影響的水平”。21 雖然此后多位學(xué)者對(duì)這一概念進(jìn)行了進(jìn)一步演繹和深化，但始終沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上脫離薩繆爾森定義的基本內(nèi)涵。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們雖然在概念上豐富了公共服務(wù)理論內(nèi)容，但其理論主體依然以經(jīng)濟(jì)學(xué)研究為主，因此不作為本文的主要關(guān)注對(duì)象。
經(jīng)過(guò)二戰(zhàn)后二十年的高速發(fā)展，歐美社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)達(dá)的資本主義社會(huì)形態(tài)，民眾對(duì)政府公共服務(wù)職能提升的要求與政府公共服務(wù)創(chuàng)新乏力之間出現(xiàn)了矛盾，并最終促使新公共管理理論與運(yùn)動(dòng)在70年代后期出現(xiàn)并且影響深遠(yuǎn)。其中最具代表性的學(xué)者當(dāng)屬戴維·奧斯本和特德·蓋布勒。他們的核心觀點(diǎn)就是要改革政府并最終形成“企業(yè)化政府”。他們認(rèn)為，政府推動(dòng)公共服務(wù)的目的和責(zé)任已經(jīng)無(wú)需論證，當(dāng)下最需要關(guān)注的是公共服務(wù)的機(jī)制和手段。22 以此為基礎(chǔ)，奧斯本和蓋布勒提出了包括“掌舵而不是劃槳”、“授權(quán)而不是服務(wù)”、“滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要”等十條原則。究其實(shí)質(zhì)，“企業(yè)化政府”的新公共管理理論就是將企業(yè)化、市場(chǎng)化機(jī)制全面引入政府公共服務(wù)管理之中，在內(nèi)部機(jī)制、對(duì)象定位等方面進(jìn)行全方位改革，從而提升公共服務(wù)的效能。但新公共管理也被指摘為具有不關(guān)注公共服務(wù)的公平性等缺點(diǎn)，因此在對(duì)其理論的完善過(guò)程中又出現(xiàn)了目前最為盛行的“新公共服務(wù)”理論。新公共服務(wù)理論主要有七個(gè)基本觀點(diǎn)：政府的只能是服務(wù)，而不是“掌舵”；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)；責(zé)任并不簡(jiǎn)單；重視人，而不是只重視生產(chǎn)率；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要23。有學(xué)者對(duì)兩種理論進(jìn)行了比較研究，并認(rèn)為，在服務(wù)對(duì)象、對(duì)公共利益的態(tài)度、對(duì)公民參與的看法、對(duì)公共責(zé)任的觀點(diǎn)、對(duì)政府角色的認(rèn)知以及對(duì)公共服務(wù)方式等方面，兩者都存在諸多差異，24 但兩者又存在很多互補(bǔ)性，很難簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)孰優(yōu)孰劣。兩套理論也成為目前研究、從事公共服務(wù)工作的重要依據(jù)。
當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下的公共服務(wù)
雖然缺少現(xiàn)代政治學(xué)意義上的“公共服務(wù)”、“國(guó)家”、“政府”等觀念，但在中國(guó)古代社會(huì)中，也確實(shí)存在類似思想的影子。在中國(guó)古代國(guó)家政權(quán)管理時(shí)，涉及到法、道、江、水以及城市建設(shè)或者交通設(shè)施時(shí)會(huì)有零星表述出現(xiàn)。如“法者，天下所與天下公共也”、25 “江，公也，小水入其中公共也”26 等。直到近代，隨著中國(guó)人開(kāi)始開(kāi)眼看世界，才把相關(guān)的思想零星引介過(guò)來(lái)，但僅限于在知識(shí)精英階層學(xué)習(xí)、了解而沒(méi)有在更廣泛的社會(huì)階層中生根?？偟膩?lái)說(shuō)，受制于歷史、政治、文化等多重原因，在古代和近代中國(guó)社會(huì)中并沒(méi)有孕育出系統(tǒng)的、具有現(xiàn)代意義上的公共服務(wù)思想與理論。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東首次提出了“為人民服務(wù)”思想，并在新中國(guó)成立后成為中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府行為的座右銘，具有鮮明的公共服務(wù)精神。但“為人民服務(wù)”思想還不是一套完整的公共服務(wù)理論體系，更具有口號(hào)、價(jià)值觀、理念色彩。直到改革開(kāi)放之后，隨著中國(guó)的日益開(kāi)放，包括公共服務(wù)在內(nèi)的越來(lái)越多的西方思想與理論才被大規(guī)模引入到中國(guó)。需要說(shuō)明的是，雖然馬克思主義理論在中國(guó)思想界乃至中國(guó)社會(huì)都有著眾所周知的影響力，馬克思、恩格斯在其文章與著作中也多次透露出帶有明顯辯證唯物主義和歷史唯物主義色彩的公共服務(wù)思想，27 但他們并沒(méi)有專門、集中論及相關(guān)問(wèn)題，可以說(shuō)馬克思、恩格斯并沒(méi)有提出系統(tǒng)化、明確化的公共服務(wù)理論。因此，本文對(duì)馬克思主義的公共服務(wù)思想也不做重點(diǎn)分析。當(dāng)然，中國(guó)特色的社會(huì)主義公共服務(wù)理論與實(shí)踐必須要在馬克思主義的價(jià)值取向及理論方法的背景下進(jìn)行才更具現(xiàn)實(shí)意義。
從學(xué)術(shù)界的層面來(lái)看，中國(guó)從改革開(kāi)放之后才開(kāi)始關(guān)注到公共服務(wù)的相關(guān)研究，并從新世紀(jì)之后逐漸成為研究熱門。通過(guò)以“公共服務(wù)”為主題詞在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行檢索可以發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放后最早的相關(guān)研究始見(jiàn)于1979年。但在90年代后期之前，我國(guó)學(xué)術(shù)界很少有對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行研究甚至引介，僅有的相關(guān)文章也都是對(duì)國(guó)外公共服務(wù)一些具體做法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或介紹。直到上世紀(jì)90年代末和新世紀(jì)初，隨著西方新公共管理理論的深化和新公共服務(wù)理論的興起，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的數(shù)量和內(nèi)容才出現(xiàn)質(zhì)的飛躍。2000、2001年國(guó)內(nèi)開(kāi)始出現(xiàn)初步帶有公共服務(wù)內(nèi)容的碩博士論文。2002年之后，相關(guān)研究呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2007年之后，相關(guān)研究出現(xiàn)井噴。從數(shù)量上看，1979～2004年這25年間相關(guān)研究文章的數(shù)量?jī)H與2007年全年相當(dāng)。從研究文章數(shù)量增長(zhǎng)的趨勢(shì)看，我國(guó)學(xué)界的相關(guān)研究與作為公共服務(wù)實(shí)施主體的政府的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐有著直接關(guān)系。從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)的概念、內(nèi)涵進(jìn)行了定義，對(duì)西方公共服務(wù)理論、原理進(jìn)行了引介與梳理，對(duì)西方公共服務(wù)的實(shí)踐與案例進(jìn)行了分析與中西比較，并開(kāi)始逐漸嘗試以中國(guó)實(shí)際情況為基礎(chǔ)運(yùn)用相關(guān)理論分析闡釋問(wèn)題，不斷將西方公共服務(wù)理論中國(guó)化、本地化并形成了公共服務(wù)學(xué)。概括地說(shuō)，在學(xué)術(shù)研究層面，當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下的公共服務(wù)主要就是：以西方公共服務(wù)基本理論為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家和政府的性質(zhì)、權(quán)利與義務(wù)以及公民的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行分析，對(duì)公共服務(wù)的目標(biāo)、體制、機(jī)制、方式進(jìn)行明確。以中國(guó)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的實(shí)際情況為依據(jù)，對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行發(fā)展，對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行解釋，對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出對(duì)策建議。但學(xué)術(shù)界也存在著一些亟待解決的問(wèn)題，比如在理論建設(shè)方面依然以西方理論為主，至多是在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下進(jìn)行發(fā)展，具有中國(guó)特色的公共服務(wù)理論體系還沒(méi)有真正建立。此外，由于理論研究多數(shù)情況下都具有前瞻性，因此學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)的理解認(rèn)識(shí)水平肯定要超前于現(xiàn)實(shí)情況。
在政府認(rèn)知層面，相關(guān)梳理主要建立在黨的工作報(bào)告及政府工作報(bào)告中。在十六大及之前的工作報(bào)告中，雖然對(duì)社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)以及政府職能轉(zhuǎn)變等方面都有過(guò)或多或少的提及，但都沒(méi)有正式提出公共服務(wù)的有關(guān)要求。2002年，中國(guó)政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)“公共服務(wù)”這一詞語(yǔ)。報(bào)告表示，要“加快政府職能轉(zhuǎn)變……切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)”。28 在此后的幾年中，一直到2007年，政府工作報(bào)告中都對(duì)公共服務(wù)有所提及，其表述基本上是將公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方向，強(qiáng)調(diào)的是“政府要管好該管的事，不去管不該管的事，做到政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)”的原則。2004年政府工作報(bào)告還提到了“要重視社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的立法”。29 2007年十七大召開(kāi)，十七大報(bào)告中對(duì)公共服務(wù)的表述更加系統(tǒng)、清晰。其中明確提到了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是“建設(shè)服務(wù)型政府”，同時(shí)對(duì)公共服務(wù)的表述也從單純提及變?yōu)?ldquo;完善公共服務(wù)體系”。此后的2008～2012年政府工作報(bào)告中都緊緊圍繞這一要求進(jìn)行闡述。其中，2011年政府工作報(bào)告尤其強(qiáng)調(diào)了“各級(jí)政府一定要把社會(huì)管理和公共服務(wù)擺到更加重要的位置，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”，表明對(duì)政府公共服務(wù)主體的認(rèn)識(shí)更加細(xì)致、明確。2012年的十八大報(bào)告中，對(duì)公共服務(wù)的提及更加頻繁，表述也更為具體。不但對(duì)“服務(wù)型政府”、“基本公共服務(wù)體系”的內(nèi)涵表述得更加清晰、豐富，還明確提出“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”，這是中國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)認(rèn)識(shí)的又一次深化。2015年的政府工作報(bào)告，還明確提出“提供基本公共服務(wù)盡可能采用購(gòu)買服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場(chǎng)或社會(huì)去辦”。從本世紀(jì)初至今的黨的報(bào)告和政府工作報(bào)告的一系列表述看，中國(guó)政府已經(jīng)越來(lái)越清晰地認(rèn)識(shí)到，政府職能應(yīng)向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。
結(jié)論
通過(guò)中西之間簡(jiǎn)要對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，僅從對(duì)“公共”一詞的基本內(nèi)涵和理解層面看，無(wú)論在中文還是英語(yǔ)中，從古至今，“公共”一詞都包含有“大家的，公眾的，共有的”之意，都與“個(gè)人的，私有的”含義相對(duì)立。也就是說(shuō)，在一般意義上來(lái)說(shuō)，中西之間對(duì)于“公共”的理解沒(méi)有本質(zhì)差異。漢語(yǔ)中“公共”一詞的出現(xiàn)早于英語(yǔ)近千年。但英文“公共”的拉丁文原型則至遲在14世紀(jì)就包含有“國(guó)家的”之內(nèi)涵。到了當(dāng)代，英文“公共”一詞更具有了“政府的，有關(guān)政府提供服務(wù)的”這類帶有政治學(xué)色彩的含義，這些都是中國(guó)傳統(tǒng)意義上的“公共”所不具備的，這也是理解“公共”一詞時(shí)需要注意的語(yǔ)言與文化差異。
在公共服務(wù)思想的萌芽階段，中國(guó)與西方都較早出現(xiàn)了相關(guān)思想的雛形，且西方略早于中國(guó)。西方產(chǎn)生于城邦政治之中，而中國(guó)則產(chǎn)生于封建制國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理之中。這種差異意味著從源頭看，西方的公共服務(wù)思想萌芽是自下而上出現(xiàn)的，而中國(guó)的公共服務(wù)思想萌芽是自上而下出現(xiàn)的，前者是對(duì)當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者的要求，后者是當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者的自我意識(shí)。這種起源上的差異深刻影響了此后公共服務(wù)思想與理論在中西方的發(fā)展變化過(guò)程。
在發(fā)展過(guò)程中，共和時(shí)期的羅馬還有希臘城邦政治的影子，但帝制之后的羅馬就走上了專制獨(dú)裁之路，公共服務(wù)的土壤發(fā)生變化。中世紀(jì)的西歐，宗教是主流，公共服務(wù)更無(wú)從談起。直到近代，隨著西方社會(huì)向近代化、現(xiàn)代化階段的邁進(jìn)，民眾對(duì)公共服務(wù)的需求與政府的自我意識(shí)才再度抬頭，并越來(lái)越豐富。中國(guó)自秦之后一直處于大一統(tǒng)封建制國(guó)家與分裂的封建制國(guó)家的交替循環(huán)中，公共服務(wù)的主體沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化，所以其自我意識(shí)也沒(méi)有發(fā)生質(zhì)變。直到近代，隨著外敵入侵，中國(guó)社會(huì)既有形態(tài)被打破，最早覺(jué)醒的中國(guó)人在反思中才開(kāi)始引介西方公共服務(wù)思想。此后百年之中，中國(guó)人民一直處在戰(zhàn)亂之中，在抵御外侮的過(guò)程中尋找適合自己的道路、制度和政府形態(tài)。因?yàn)橹黧w一直無(wú)法明確，公共服務(wù)思想與理論也無(wú)從談起。在這一過(guò)程中，西方式的公共服務(wù)理論隨著西方社會(huì)走向成熟而逐漸形成并完善，而中國(guó)的公共服務(wù)概念與理論卻遲遲處在萌芽階段。
到了當(dāng)代，西方社會(huì)進(jìn)一步成熟，中國(guó)社會(huì)也走向穩(wěn)定與成熟，西方公共服務(wù)理論開(kāi)始形成“新公共管理”和“新公共服務(wù)”學(xué)派并漸成主流，中國(guó)在改革開(kāi)放之后尤其是新世紀(jì)之后無(wú)論政府還是學(xué)界也都開(kāi)始重視、大量引介西方理論并在具體實(shí)踐中盡量將其中國(guó)化。從當(dāng)下中國(guó)政府的要求與實(shí)踐中可以看出，其已經(jīng)受到了西方理論影響并有所運(yùn)用，比如對(duì)政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)調(diào)，對(duì)購(gòu)買服務(wù)的重視等。不過(guò)由于受到幾千年歷史、文化等多方面影響，目前中國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)思想與理論仍處在借鑒與應(yīng)用階段，政府對(duì)其主要職能的理解仍然為社會(huì)管理與社會(huì)治理，公共服務(wù)仍然只是它在行使公共管理職能下的部分職能，這意味著對(duì)公共服務(wù)的理解與認(rèn)知可能仍需進(jìn)一步深化。當(dāng)然，需要注意的是，西方的公共服務(wù)理論也并非完全等同于西方各國(guó)政府能夠或已經(jīng)從事的實(shí)踐。
總的來(lái)說(shuō)，理解和把握公共服務(wù)，既要認(rèn)真學(xué)習(xí)和吸收好西方的相關(guān)理論，又要考慮到中國(guó)特定語(yǔ)境，考慮中國(guó)的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)環(huán)境，同時(shí)還要堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)。只有理解好公共服務(wù)概念與理論的中西差異，才能不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，從而更好地形成中國(guó)語(yǔ)境下的公共服務(wù)研究與實(shí)踐。
注釋
1 2 李恩江、賈玉民主編：《文白對(duì)照說(shuō)文解字譯述（全文）》，鄭州：中原農(nóng)民出版社，2000年，第103～104、241～242頁(yè)。
3 4 廣東、廣西、湖南、河南辭源修訂組、商務(wù)印書館編輯部編：《辭源（修訂版）》1～4合訂本，北京：商務(wù)印書館，1998年，第168、170頁(yè)。
5 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編纂室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典（第5版）》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第472頁(yè)。
6 http://www.etymonline.com/index.php?allowed_in_frame=0&search=public&searchmode=none.
7［英］A·S·Hornby：《牛津高階英漢雙解詞典（第七版）》，王玉章、趙翠蓮、鄒曉玲等譯，北京：商務(wù)印書館，2009年，第1599～1600頁(yè)。
8 9 ［古希臘］柏拉圖：《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，北京：商務(wù)印書館，1986年，第58、133頁(yè)。
10 ［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1983年，第9頁(yè)。
11 12［古羅馬］西塞羅：《論共和國(guó)》，王煥生譯，上海：世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社，2006年，第75頁(yè)。
13 ［英］霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，北京：商務(wù)印書館，1986年，第260頁(yè)。
14 ［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1996年，第80頁(yè)。
15 ［英］J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1984年，第28～29頁(yè)。
16 ［德］威廉·馮·洪堡：《論國(guó)家的作用》，林榮遠(yuǎn)、馮興元譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第27頁(yè)。
17 ［美］潘恩：《潘恩選集》，馬清槐等譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第243頁(yè)。
18 比如在德國(guó)以施穆勒、布倫坦諾為代表的“新歷史學(xué)派”，英國(guó)以霍布森為代表的“最大社會(huì)福利”思想等。這些學(xué)派都從不同角度提出了各自的公共服務(wù)理論和主張。參見(jiàn)李軍鵬：《公共服務(wù)學(xué)》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2007年，第27～33頁(yè)。
19 20［法］萊昂·狄驥：《公法的變遷》，鄧戈譯，沈陽(yáng)：遼海出版社/春風(fēng)文藝出版社，1999年，第47、50頁(yè)。
21 Paul A. Samuelson, "The Pure Theory of Public Expenditure," The Review of Economics and Statistics, Vol.36, No.4.(Nov.,1954), pp.387-389.
22［美］戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海市政協(xié)編譯組、東方編譯所編譯，上海譯文出版社，1996年，第8頁(yè)。
23 ［美］珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，第6～9頁(yè)。
24 賈博：《公共服務(wù)的理論比較》，《學(xué)習(xí)論壇》，2012年第3期。
25 《史記》卷一〇二《張釋之馮唐列傳》，北京：中華書局，1982年，第2754頁(yè)。
26 《釋名·釋水》，劉熙撰，畢沅疏證，王先謙補(bǔ)：《釋名疏證補(bǔ)》卷一，北京：中華書局，2008年，第32頁(yè)。
27 比如馬克思、恩格斯在多篇文章、著作中分別分析過(guò)國(guó)家的公共職能以及無(wú)產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)后國(guó)家財(cái)政的本質(zhì)，并以此說(shuō)明了社會(huì)主義社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的分配問(wèn)題（參見(jiàn)王賀：《馬克思基本公共服務(wù)均等化理論及其現(xiàn)實(shí)意義》，《東莞理工學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年4月，第70～74頁(yè)）。再比如馬克思主義的公共服務(wù)思想與西方公共服務(wù)理論在理論基礎(chǔ)、對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)以及政府與市場(chǎng)在公共服務(wù)供給中的作用等方面都存在著諸多本質(zhì)差異（參見(jiàn)趙文：《馬克思公共服務(wù)理論與西方公共服務(wù)理論的比較及啟示》，《蘇州科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2013年9月，第1～5、52頁(yè)）等。
28 《2002年政府工作報(bào)告》，http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201164.htm。
29 《2004年政府工作報(bào)告》，http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201193.htm。
30 《2011政府工作報(bào)告》，http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/16/content_22150608.htm。
31 胡錦濤：《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。
32 《2015政府工作報(bào)告》，http://www.farmer.com.cn/kd/201503/t20150313_1018587.htm。
Analysis of the Concept and Theory of Public Service from a Comparative Perspective
Gao Tiejun
Abstract: The Chinese phrase "Gong Gong" (public) is locally derived in Chinese, yet its political science implications mainly comes from the West. In recent years, as the Chinese government shifts away from management-centered administration and turns service-oriented, it has become a national strategic goal to improve the public service system, and "public service" has been widely discussed in the society, especially among the academia. In the genesis stage of the concept of public service, relevant thoughts both appeared in China and the West at an early time, or precisely, the West was a little earlier than China. The modern public service concept and theory do not originate in China, but have a profound Western background. However, the Western public service theory is not entirely equivalent to all the practices the Western governments can do or have been engaged in. A brief review of the concept and theory of public service from the China-West comparative perspective will help people to better understand its connotation and essence and do a good job in related practices. To understand "public service", people should not only earnestly study and draw on the relevant theory of the Western countries, but also take into account the specific context of China.
Keywords: public service, concept, theory, China-West comparison
作者簡(jiǎn)介
高鐵軍，歷史學(xué)博士，山東省新聞出版廣電局與北京大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后。研究方向?yàn)閺V播電視新聞學(xué)、公共文化服務(wù)政策與理論、廣播史研究。主要著作有《從中央電臺(tái)品牌標(biāo)識(shí)的演變看其定位與訴求的變遷》（論文）、《近代早期印刷術(shù)的出現(xiàn)及西歐印刷文化的興起》（論文）等。
