【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，是否應(yīng)遷都成為一個(gè)影響較為廣泛的爭(zhēng)議性問(wèn)題。繼續(xù)定都北京對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有不可或缺的重大地緣戰(zhàn)略意義，緩解北京“城市病”應(yīng)該選擇“展都”而非“遷都”。因此，調(diào)整疏解非首都核心功能成為北京城市和區(qū)域發(fā)展的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題，規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城是堅(jiān)持和加強(qiáng)北京首都核心功能，調(diào)整疏解非首都核心功能、實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的必然選擇。本文在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，初步探討了國(guó)家行政新城的功能定位、規(guī)模大小和地址選擇，提出了可規(guī)劃遷入國(guó)家行政新城的中央政府機(jī)構(gòu)及國(guó)家舉辦事業(yè)單位的范圍、國(guó)家行政新城規(guī)模100萬(wàn)人左右為宜，以及保定和秦皇島北戴河兩個(gè)選址方案。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家行政新城 展都 城市病 京津冀協(xié)同發(fā)展
【中圖分類號(hào)】TU984.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開(kāi)座談會(huì)，要求北京明確城市戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持和強(qiáng)化首都全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，調(diào)整疏解非首都核心功能，深入實(shí)施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都。由此，調(diào)整疏解非首都核心功能成為北京城市和區(qū)域發(fā)展的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題。本文研究提出規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城的必然性，討論國(guó)家行政新城的發(fā)展定位和選址戰(zhàn)略問(wèn)題。
規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城是“展都”而絕非“遷都”
首都對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重大地緣戰(zhàn)略意義。首都即國(guó)都，是一個(gè)國(guó)家的政治中心和中央政府所在地。因此，在嚴(yán)格意義上，所謂遷都即指將國(guó)家政治中心和中央政府遷往新的地方的過(guò)程，不包括一些學(xué)者所謂的文化遷都、科技遷都、經(jīng)濟(jì)遷都問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，是否應(yīng)遷都成為一個(gè)影響較為廣泛的爭(zhēng)議性問(wèn)題。回顧以往，圍繞這一問(wèn)題的爭(zhēng)論產(chǎn)生了兩種不同的主張（楊開(kāi)忠，2015a）。一是遷都，即將國(guó)家政治中心和中央政府整體遷往長(zhǎng)江中游或者中原等地區(qū)（胡星斗，2006；吳殿廷與袁俊等，2006；梅新育，2007；袁剛，2012）等；二是“展都”，這一主張反對(duì)遷都，主張通過(guò)打造首都圈來(lái)緩解北京“城市病”（楊開(kāi)忠，2015a）。
誠(chéng)然，定都北京是決定北京城市功能聚集的關(guān)鍵歷史基礎(chǔ)，也是不可忽視的重要現(xiàn)實(shí)因素（楊開(kāi)忠，2015a）。遷都的確有助于緩解北京“城市病”，在我國(guó)當(dāng)前國(guó)力下資金上也是不成問(wèn)題的。然而，應(yīng)該重視的是，繼續(xù)定都北京對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有不可或缺的重大地緣戰(zhàn)略意義（楊開(kāi)忠，2008）。
首先，緩解南北發(fā)展失衡。從戰(zhàn)略角度來(lái)看，在全球化經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中，我國(guó)北方相對(duì)南方處于相對(duì)劣勢(shì)地位。一方面，北方氣候相對(duì)干燥、水資源稀缺，自然生態(tài)條件相對(duì)惡劣；另一方面，東亞—南亞新月形地帶是亞洲和世界的人口和經(jīng)濟(jì)中心，與南方地處新月形地帶核心部位不同，我國(guó)北方雖然與這一新月形地帶北端交匯，但相對(duì)遠(yuǎn)離新月形地帶核心，對(duì)外交流合作空間成本相對(duì)高昂。這就決定了平衡南北發(fā)展關(guān)系將始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的全局性、根本性、長(zhǎng)期性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。環(huán)渤海地區(qū)是我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，北京則處于環(huán)渤海地區(qū)中心，是我國(guó)北方與全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要結(jié)合部。定都北京有利于發(fā)揮北京優(yōu)勢(shì)和潛力，最大限度地促進(jìn)北方發(fā)展，因而是緩解南北發(fā)展失衡的重大戰(zhàn)略選擇。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和全球化，我國(guó)北方趨于相對(duì)衰落，南北發(fā)展失衡逐步成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，我國(guó)從“十一五”規(guī)劃時(shí)期開(kāi)始實(shí)施振興東北戰(zhàn)略。然而，這一戰(zhàn)略并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)南北發(fā)展的失衡。事實(shí)上，2014年以來(lái)，除天津外，我國(guó)北方其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幾乎全部落入全國(guó)速度最慢的前十位省市自治區(qū)行列（表1、表2）。從歷史和巴西、韓國(guó)等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，首都區(qū)位是影響一個(gè)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素和政策工具，定都北京有利于平衡南北發(fā)展差距?？梢灶A(yù)見(jiàn)，如果把首都從北京遷入中原或長(zhǎng)江中下游地區(qū)，無(wú)疑將加劇南北發(fā)展失衡狀況。
其次，保障國(guó)家生態(tài)安全。北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶是東部農(nóng)耕區(qū)的生態(tài)屏障、西部牧區(qū)的水源涵養(yǎng)帶，是我國(guó)重要的生態(tài)脆弱區(qū)，其生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展對(duì)國(guó)家生態(tài)安全具有十分重要的戰(zhàn)略意義。北京地處北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶南界附近地區(qū)，既身在東部農(nóng)耕區(qū)，又能夠切身感受到北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)的重要變化。定都北京有利于北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)重要變化及時(shí)感性地傳導(dǎo)給決策者，從而有利于決策者及時(shí)科學(xué)做出保護(hù)農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)的戰(zhàn)略決策，從而有力保障國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。遷都主張者常常拿沙塵暴侵襲北京做文章。據(jù)報(bào)道，2006年3月全國(guó)人民代表大會(huì)期間，沙塵暴來(lái)勢(shì)兇猛，于是479名全國(guó)人大代表聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案，要求將首都遷出北京。事實(shí)上，沙塵暴侵襲北京僅僅意味著需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)保護(hù)，而在其他條件一定的情況下遷都只會(huì)削弱農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)保護(hù)，因而，沙塵暴來(lái)勢(shì)兇猛不應(yīng)是遷都的依據(jù)，相反應(yīng)是繼續(xù)定都北京的理由。倘若真的因沙塵暴而決定將首都遷出北京，那將無(wú)異于把國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人利益置于國(guó)家利益之上。
第三，有利于地緣戰(zhàn)略安全。中國(guó)地處亞洲東部、太平洋西岸，是亞洲地理版圖的中心主體，北有俄羅斯、東有海上強(qiáng)權(quán)，南有印度。在中印之間，喜馬拉雅山脈構(gòu)成一道巨大的安全屏障。因此，作為亞洲地緣政治中心主體的中國(guó)，正如近代歷史經(jīng)驗(yàn)所表明的，其地緣安全威脅主要來(lái)自北方大國(guó)和海上強(qiáng)權(quán)。北京地處華北平原北緣，北為燕山山脈，西為太行山脈余脈西山，東隔天津有渤海內(nèi)海拱衛(wèi)，定都北京不僅首都自身易守難攻，而且利于“天子守國(guó)門”，塑造地緣戰(zhàn)略安全格局。
因此，我們主張堅(jiān)持定都北京，緩解北京“城市病”應(yīng)該選擇“展都”而非遷都。習(xí)近平總書記提出北京要堅(jiān)持和強(qiáng)化首都核心功能、調(diào)整疏解非首都核心功能，實(shí)質(zhì)上表明了中央做出了“展都”的戰(zhàn)略決策。
規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城是展都必由之路。關(guān)于“展都”，關(guān)鍵在于有序疏解非首都核心功能也就是主要在于有序疏解北京城市的制造業(yè)、特別是生產(chǎn)型制造業(yè)，區(qū)域性交通、物流、商貿(mào)等區(qū)域性流通型服務(wù)業(yè)，非國(guó)家核心教科文衛(wèi)和養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)業(yè)，除中央首腦機(jī)關(guān)及其輔助機(jī)構(gòu)以外的部分黨政機(jī)構(gòu)。這一要著力打破地方封鎖、市場(chǎng)壟斷，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)，建立健全區(qū)域開(kāi)放統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的共同市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定作用；二要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用（楊開(kāi)忠，2015a）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，盡管政府可以改變企業(yè)選擇區(qū)位的環(huán)境，但不能代替企業(yè)來(lái)決定企業(yè)的區(qū)位。然而，政府舉辦之公共事業(yè)或政府機(jī)構(gòu)自身的區(qū)位則是經(jīng)一定程序和規(guī)則由政府自己決定的。因此，發(fā)揮政府在有序疏解非首都核心功能中的引導(dǎo)作用，一是通過(guò)公共政策形成有利于企事業(yè)單位和個(gè)人疏解的環(huán)境；二是政府經(jīng)由一定程序和規(guī)則疏解政府機(jī)構(gòu)自身或政府舉辦之公共事業(yè)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制和公共政策是不夠的，相對(duì)集中地疏解政府自身及其舉辦的公共事業(yè)是“展都”必然為之的。例如，1973年?yáng)|京教育大學(xué)遷到東京都東北約50公里的“筑波科學(xué)城”并更名為筑波大學(xué)，1991年?yáng)|京都政府從東京中心區(qū)搬遷至新宿副都心，2000年以來(lái)包括法務(wù)省、厚生勞動(dòng)省、防衛(wèi)省等幾乎所有中央省廳的關(guān)東地區(qū)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)駐“埼玉新都心”。1973年，韓國(guó)在首爾以南約168公里處開(kāi)始規(guī)劃發(fā)展大德科技園，以政府舉辦的研究機(jī)關(guān)和大學(xué)主要從首爾遷入為引擎，建設(shè)韓國(guó)乃至亞洲科技中心；2012年，韓國(guó)在首爾以南約120公里處建成新行政中心城市——世宗特別自治市，包括國(guó)務(wù)總理室在內(nèi)的17個(gè)政府部門的1.3萬(wàn)名公務(wù)員開(kāi)始遷至世宗。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“展都”應(yīng)當(dāng)在組織實(shí)施北京黨政機(jī)關(guān)及其輔助機(jī)構(gòu)遷至通州工程的同時(shí)，著手考慮在北京周邊合適的地點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城。
國(guó)家行政新城的發(fā)展定位
在城市性質(zhì)上，國(guó)家行政新城無(wú)疑是國(guó)家副都，中央政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理機(jī)關(guān)駐地，國(guó)際一流的宜居城市。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，其職能應(yīng)當(dāng)如何具體構(gòu)成？城市規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在什么量級(jí)范圍內(nèi)？
職能構(gòu)成。國(guó)家行政新城職能問(wèn)題實(shí)際上是選擇什么中央政府機(jī)構(gòu)從北京遷入新城的問(wèn)題?；卮疬@個(gè)問(wèn)題，讓我們先看看韓國(guó)世宗特別自治市的經(jīng)驗(yàn)。從首爾遷入世宗特別自治市的政府機(jī)構(gòu)以管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的內(nèi)政部門為主，主要包括國(guó)務(wù)總理室、計(jì)劃財(cái)政部、國(guó)土交通部、環(huán)境部、教育部、文化體育觀光部、產(chǎn)業(yè)通商資源部、國(guó)稅廳、法制處等共計(jì)20余個(gè)中央政府部門。同時(shí)遷入世宗市的還有國(guó)土研究院、韓國(guó)法制研究院等一大批政策咨詢研究機(jī)構(gòu)，以及高麗大學(xué)、漢南大學(xué)兩所高等學(xué)校。而代表國(guó)家主權(quán)的政治性機(jī)構(gòu)如總統(tǒng)府、國(guó)會(huì)、外交部、國(guó)防部，以及代表國(guó)家高等教育最高水平的院校，則不在遷移范圍之列，仍保留在首爾。
國(guó)家行政新城從北京遷入怎樣的中央機(jī)關(guān)和國(guó)家舉辦的事業(yè)單位既要參考韓國(guó)世宗特別自治市等相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，更要堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情和北京城市戰(zhàn)略定位出發(fā)，有利于黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于貫徹落實(shí)堅(jiān)持和加強(qiáng)北京政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國(guó)際交往中心的核心功能的要求。按照這個(gè)原則和要求，北京應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和加強(qiáng)以下中央機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和駐華機(jī)構(gòu)功能。一是中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨中央各部門、中央外交部門、中央計(jì)劃與財(cái)政部門、中央銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)；二是邦交國(guó)家使館、主要國(guó)際組織駐華機(jī)構(gòu)；三是國(guó)家舉辦的科學(xué)研究、高等教育、新聞、出版、影視核心事業(yè)單位。這三類以外的其他中央政府機(jī)構(gòu)及國(guó)家舉辦的事業(yè)單位，則是可以考慮規(guī)劃遷入國(guó)家行政新城的。其中，規(guī)模大、聯(lián)動(dòng)作用強(qiáng)的單位應(yīng)該優(yōu)先考慮遷出。
有人可能堅(jiān)持政治與行政分離，主張將國(guó)務(wù)院系統(tǒng)全部遷入國(guó)家行政新城?？紤]到三個(gè)方面的原因，對(duì)此我們不敢茍同。一是國(guó)務(wù)院遷出不利于中央黨政軍首腦機(jī)關(guān)緊密聯(lián)系、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；二是中央外交部門遷出不利于我國(guó)有效地對(duì)外交流合作，不利于堅(jiān)持和加強(qiáng)國(guó)際交往中心的核心功能；三是中央計(jì)劃與財(cái)政部門、中央銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)既不利于宏觀調(diào)控，也不利于北京經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展。
另外一種傾向是，主張?jiān)趫?jiān)持中央黨政軍機(jī)關(guān)不遷移的前提下，單純強(qiáng)調(diào)外遷為中央政府服務(wù)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等政策咨詢研究機(jī)構(gòu)。這里，一是混淆了首都基本功能和非首都核心功能的概念（楊開(kāi)忠，2015a），錯(cuò)誤地把為中央政府服務(wù)的政策咨詢研究功能一般地定義非首都核心功能了；二是忽視了城市非基本功能對(duì)基本功能依賴的關(guān)系，錯(cuò)誤地認(rèn)為，非基本功能的區(qū)位選擇是可以獨(dú)立于基本功能區(qū)位的。事實(shí)上，由于國(guó)家舉辦的公共政策咨詢研究部門需要與其服務(wù)的政府密集的“面對(duì)面”交流，單純強(qiáng)調(diào)國(guó)家舉辦的公共政策咨詢研究部門遷出北京，不僅不利于有效服務(wù)政府決策，而且可能事與愿違，加劇北京交通擁堵等“城市病”。因此，這種傾向是不可取的。
規(guī)模等級(jí)。關(guān)于規(guī)模等級(jí)，有人可能主張國(guó)家行政新城人口規(guī)模應(yīng)當(dāng)在500萬(wàn)人以上。這種主張是值得商榷的。首先，京津冀地區(qū)國(guó)土面積略大于江浙滬地區(qū)，人口達(dá)江浙滬2/3強(qiáng)，市區(qū)人口500萬(wàn)人以上的超大、特大城市與江浙滬地區(qū)同樣擁有兩個(gè)，但100～500萬(wàn)人的大城市相對(duì)較少，特別是100～300萬(wàn)的Ⅱ型大城市京津冀僅有石家莊等3個(gè)，遠(yuǎn)低于江浙滬地區(qū)的13個(gè)（表3）。也就是說(shuō)，從城市體系完善的角度來(lái)看，京津冀地區(qū)亟需發(fā)展的不是500萬(wàn)以上的特大城市，而是100～500萬(wàn)的次中心城市。完善城市體系，應(yīng)當(dāng)因勢(shì)利導(dǎo)，把條件比較優(yōu)越的秦皇島、廊坊、滄州建設(shè)成為Ⅱ型大城市，其中，地理位置適中、沿海、港口和腹地條件優(yōu)越、土地資源豐富、海水微咸水開(kāi)發(fā)利用的潛力、成長(zhǎng)性好的滄州，要置于優(yōu)先地位，使之建設(shè)成為新區(qū)域次中心城市之一（楊開(kāi)忠，2015b）。其次，國(guó)家行政新城的基本功能應(yīng)僅限于國(guó)家行政和教科文功能。從基本功能來(lái)看，世界各國(guó)首都、副都可以分為兩類。一是綜合功能型，如北京、東京、倫敦、首爾等，不僅是國(guó)家政治中心，而且是國(guó)家經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、貿(mào)易中心，文化中心，在國(guó)家城市規(guī)模等級(jí)體系中居于頂端；二是單一功能型，如華盛頓、堪培拉、世宗市等，僅僅是國(guó)家政治中心或政治副中心，在國(guó)家城市規(guī)模等級(jí)體系中居于中下端。經(jīng)驗(yàn)表明，綜合功能型城市病突出，政治中心功能與城市其他功能的矛盾尖銳，而單一功能型則城市問(wèn)題較少。為避免綜合功能型的問(wèn)題，國(guó)家行政新城應(yīng)定位于單一功能型。功能決定規(guī)模。單一功能型定位，決定了國(guó)家行政新城應(yīng)在100萬(wàn)人左右，不應(yīng)也不可能達(dá)到特大城市規(guī)模。因此，要統(tǒng)籌國(guó)家行政新城功能和規(guī)模，在堅(jiān)持單一功能型定位的基礎(chǔ)上，相應(yīng)將城市人口規(guī)?？刂圃?00萬(wàn)左右。
應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，國(guó)家行政新城不是單純的國(guó)家機(jī)關(guān)及其輔助機(jī)構(gòu)的辦公駐地，而是以國(guó)家行政為基本功能、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套完善、地方品質(zhì)一流的宜居型城市。因此，在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，要嚴(yán)格以世界一流為標(biāo)準(zhǔn)，始終以質(zhì)量立市。
國(guó)家行政新城的選址
選址原則。第一，不近不遠(yuǎn)。一方面，國(guó)家行政新城是疏解首都功能的戰(zhàn)略舉措，選址要保證實(shí)現(xiàn)職住平衡、自立發(fā)展。因此，新城不能離首都太近，以致與北京中心城區(qū)共享同一地方性通勤、就業(yè)、住宅市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)在北京都會(huì)區(qū)邊界之外；另一方面，在政治功能上，國(guó)家行政新城是首都的補(bǔ)充，選址要便于與首都交往。因此，新城不能離首都太遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)與北京中心城區(qū)處在一小時(shí)城際快速軌道交通圈內(nèi)。我國(guó)大城市都會(huì)區(qū)大體上相當(dāng)于以城市中心為圓心、最大半徑為50公里的區(qū)域（Edward，2005）。韓國(guó)世宗市距離首爾市區(qū)約120公里?？紤]到我國(guó)時(shí)空尺度大小觀念，國(guó)家行政新城選址應(yīng)距北京城市中心120公里是合理的。
第二，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，規(guī)劃建設(shè)副都或遷都幾乎毫無(wú)例外地被視為促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的區(qū)域政策工具。京津冀區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡。北京、天津和河北省唐山人均GDP已經(jīng)跨入高收入水平國(guó)家和地區(qū)的行列，而河北其他廣大地區(qū)總體上則尚處于中等收入國(guó)家和地區(qū)的行列，其中尚有39個(gè)縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣。京津冀區(qū)域嚴(yán)重的不平衡發(fā)展造成人口向北京集聚，從而嚴(yán)重加劇北京的“城市病”。因此，無(wú)論從縮小區(qū)域差距還是從緩解北京城市病來(lái)看，國(guó)家行政新城選址都應(yīng)當(dāng)把有利于京津冀區(qū)域的均衡發(fā)展作為重要原則。這意味著，國(guó)家行政新城應(yīng)該在北京周邊的河北境內(nèi)選址。
第三，開(kāi)發(fā)上的可行性。國(guó)家行政新城選址必須充分考慮到當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文條件，確保地震地質(zhì)、氣候水文、土地、交通及公用設(shè)施等有效開(kāi)發(fā)的可行性。
第四，環(huán)境方面的可持續(xù)性。國(guó)家行政新城選址必須充分考慮到環(huán)境方面的可持續(xù)性的要求，避免新城規(guī)劃建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響，確保新城環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
選址方案。2000年以來(lái)，已有相關(guān)人士先后提出了與國(guó)家行政新城有關(guān)的不同選址設(shè)想（湯愛(ài)民，2000；外經(jīng)導(dǎo)報(bào)編輯部，2004；卞紅登，2005；林堅(jiān)，2013；吳良鏞，2013；余青山，2013）。其中，吳良鏞的設(shè)想最具概括性。吳良鏞建議在環(huán)北京80～100公里范圍內(nèi)設(shè)立首都功能新區(qū)，并根據(jù)山水格局和歷史文化遺存，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀，提出了三個(gè)可能的選址，即：天津盤山以南平原地區(qū)的東部選址、河北易縣古城以南的西南選址，以及河北霸州和保定之間的南部選址。
按照上述選址原則，如圖1所示，我們提出“保定”和“秦皇島”兩個(gè)選址方案。保定方案即津保交通軸線以北河北霸州和保定之間，秦皇島方案即秦皇島大北戴河。比較而言，秦皇島方案似更為適宜。
保定方案位于冀中南平原地區(qū)，北距北京、東距天津、西距保定城市中心均為90余公里，交通位置便利，處于京九鐵路與建設(shè)中的津保高鐵的交匯處，系北京新機(jī)場(chǎng)有效服務(wù)半徑范圍，土地利用現(xiàn)狀以農(nóng)業(yè)為主，發(fā)展空間充足；但區(qū)域水資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境較差，新城建設(shè)從零開(kāi)始。
秦皇島方案以大北戴河（包括北戴河區(qū)、北戴河新區(qū)）為地域依托，地處渤海北岸中段，依山傍海，氣候宜人，水資源充足，環(huán)境十分優(yōu)美；距北京中心城區(qū)約280公里、天津中心城區(qū)265公里，乘高速鐵路列車至北京不到2小時(shí)、至天津1個(gè)小時(shí)，秦皇島北戴河機(jī)場(chǎng)已正式通航；自新中國(guó)成立以來(lái)，一直為事實(shí)上的“夏都”，規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城的軟硬件基礎(chǔ)優(yōu)越。同時(shí)，在我國(guó)“北煤南運(yùn)”海港樞紐從秦皇島港南遷移至河北曹妃甸港和黃驊港的條件下，秦皇島方案有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。但此方案應(yīng)處理好國(guó)家行政新城與北戴河夏季避暑勝地發(fā)展的關(guān)系，使之相得益彰。
結(jié)語(yǔ)
規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城，不僅涉及到調(diào)整疏解首都非核心功能、實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安，應(yīng)該特別注重全面、系統(tǒng)、深入的調(diào)查研究。本文只是就其中一些相對(duì)更具根本性、全局性、戰(zhàn)略性做了初步探討，很多其他重要問(wèn)題并未涉及。如國(guó)家行政新城行政管轄體制問(wèn)題，是采用類似美國(guó)首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)的中央直管模式，還是作為北京市管轄的一塊飛地，抑或其他形式的行政管轄體制安排；再如，如何設(shè)計(jì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌好國(guó)家、地方、遷移單位、遷移個(gè)人及家庭的利益關(guān)系？顯然，這些問(wèn)題都需要專門的深入、系統(tǒng)的調(diào)查研究。
總之，規(guī)劃建設(shè)國(guó)家行政新城是一個(gè)具有重要意義的復(fù)雜巨系統(tǒng)工程，需要全方位的深入研究。筆者希望本文能夠引起更多有價(jià)值的研究。
（本文系國(guó)家自然科學(xué)基金應(yīng)急項(xiàng)目“京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略研究”［項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71441006］和京津冀三省市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)共同資助重大項(xiàng)目“調(diào)整疏解非首都核心功能與京津冀協(xié)同發(fā)展”的成果之一；北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生馬克、王安然，博士研究生赫勝彬、陳光、宋映鉉對(duì)此文有貢獻(xiàn)）
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Policy Suggestions on the Planning and Construction of the National Administrative New Town
Yang Kaizhong
Abstract: Since the reform and opening up, especially after the entry into the 21st century, whether the Chinese capital should be relocated has become a widely controversial issue. Maintaining Beijing's capital role is of great geo-strategic significance for the long-term national stability. To alleviate Beijing's "urban disease", the better solution is to expand it rather than move the capital. Thus, relocating functions non-essential to Beijing's role as the capital away from the city is an important theoretical and practical issue concerning Beijing's urban and regional development. The planning and construction of the national administrative town is an inevitable choice in terms of adhering to and strengthening the core functions essential to Beijing's capital role, relocating the non-essential ones, and realizing the coordinated development of Beijing, Tianjin and Hebei Province. On the basis of this understanding, this article studied the functions, size and address of the national administrative new town, determined the scope of the central government departments and national public institutions which can be moved to the new town, suggested that its population should be kept below 1 million people, and discussed the two possible locations including Baoding and Beidaihe.
Keywords: national administrative new town, expand the capital, urban disease, the coordinated development of Beijing, Tianjin, and Hebei Province
作者簡(jiǎn)介：
楊開(kāi)忠，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)地理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市管理學(xué)、城市化與區(qū)域發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。主要著作有《中國(guó)區(qū)域發(fā)展研究》《邁向空間一體化》《改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)區(qū)域發(fā)展理論與實(shí)踐》（主編）等。
