政府（官員）的治理能力成為新興市場(chǎng)中影響企業(yè)決策的一個(gè)關(guān)鍵因素

世界銀行（2007）對(duì)中國(guó)120個(gè)城市的投資環(huán)境調(diào)查也顯示，各個(gè)城市之間的政府所提供的公共治理水平存在著相當(dāng)?shù)牟町悺５胤秸谟绊懫髽I(yè)的投資決策方面發(fā)揮著較強(qiáng)的公共治理效應(yīng)，較高的政府公共治理水平有助于降低經(jīng)濟(jì)主體之間的交易成本，保證合同的履約執(zhí)行，提供更多的市場(chǎng)投資機(jī)會(huì)和融資渠道，降低企業(yè)融資約束，提高企業(yè)的投資水平和投資效率。這顯示了地方政府在維持證券市場(chǎng)的基礎(chǔ)制度方面的必要性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的微觀基礎(chǔ)即企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造能力，需要地方政府提供支撐市場(chǎng)運(yùn)行的公共治理制度框架。未來需要進(jìn)一步健全和完善地方政府的評(píng)估和考核體系，深化政府官員政績(jī)考核和晉升機(jī)制改革，這是推動(dòng)我國(guó)企業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

政府通過稅收、監(jiān)管、政府所有權(quán)來影響和控制企業(yè)勞動(dòng)力、土地、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、礦產(chǎn)和融資等各項(xiàng)投入到產(chǎn)出的諸多方面。在這種情況下，政府（官員）的治理能力就成為新興市場(chǎng)中影響企業(yè)決策的一個(gè)關(guān)鍵因素。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基石是國(guó)家、產(chǎn)權(quán)和有效率的組織（企業(yè)），而政府作為連接它們的紐帶位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心。在過去30多年中，中國(guó)地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演著一個(gè)非常重要的角色。在財(cái)政分權(quán)制改革的背景下，地方政府之間在追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的過程中展開競(jìng)爭(zhēng)，各地方政府提供的公共治理機(jī)制影響著企業(yè)的行為。地方政府治理水平由此會(huì)對(duì)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理和信息透明度產(chǎn)生顯著的影響。企業(yè)行為在很大程度上內(nèi)生于其所處的地方政府環(huán)境，因此，考察地方政府治理水平，要先考察地方政府是否能夠提供一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

地方政府治理水平提升的方向

“轉(zhuǎn)變政府職能”“創(chuàng)新行政管理方式”“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”都是政府下一階段提升治理能力的目標(biāo)。在促進(jìn)有效的政府治理方面，這一目標(biāo)應(yīng)更加著力于頂層設(shè)計(jì)，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，同時(shí)，還要“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”，從而在全面深化改革過程中，充分發(fā)揮政府“扶持之手”和“無為之手”在資源配置中的重要作用。治理理念在政府層面的貫徹落實(shí)充分體現(xiàn)了新一輪改革過程中“抓大放小”的思想，能夠有效規(guī)避“治理倒置”，理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

基于上述現(xiàn)實(shí)制度背景，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)，需要從地方政府角度了解該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的基本特征、具體表現(xiàn)和保障機(jī)制，從三個(gè)維度對(duì)地方政府治理能力進(jìn)行考察。

地方政府的產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平

政府的主要功能是保護(hù)產(chǎn)權(quán)，它通過提供一套產(chǎn)權(quán)制度體系，旨在界定經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確政府履行公共受托責(zé)任的基本規(guī)則。而要將產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度安排落到實(shí)處，需要地方政府提高對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的執(zhí)行力度，因此，地方政府需要提供較好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，這跟中央依法治國(guó)的理念是相一致的。地方政府提供的產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平越高，越能夠有效增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體之間的信任和提高合同的執(zhí)行效率，從而幫助企業(yè)更方便地獲取外部融資。同時(shí)，良好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)也可以有效地保護(hù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行研發(fā)投資活動(dòng)。具體到考察地方政府產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，可以調(diào)研地方企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄍサ男判闹笖?shù)。因?yàn)榈胤狡髽I(yè)對(duì)當(dāng)?shù)胤傻膱?zhí)行力度有信心，交易成本就會(huì)降低，企業(yè)的資本提供方的利益可以得到更為有效的保障。

與此同時(shí)，政府依法行政是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，有賴于法治，要用法治的力量主導(dǎo)國(guó)家治理，在法治的軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府履行職能的最高權(quán)威是憲法和法律，依法行政能夠降低公共治理成本，從這一意義上講，地方政府產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平不僅是地方政府治理能力的一個(gè)重要方面，而且也是國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保障。

地方政府的運(yùn)行效率

科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，增大企業(yè)依法依規(guī)自主決策空間，提高政府效能，最大限度減少地方政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，有利于強(qiáng)化地方政府治理能力。在這個(gè)維度上，可以考察每年地方企業(yè)和政府互動(dòng)的平均天數(shù)，其反映了企業(yè)必須花費(fèi)與政府打交道的時(shí)間，也衡量了政府的干預(yù)程度和政府運(yùn)行的效率。企業(yè)跟政府打交道的時(shí)間越長(zhǎng)，代表政府效率越低，政府干預(yù)程度越高。低效率的政府使得企業(yè)面臨更為緩慢的行政審批程序和更多的政府干預(yù)，增大了獲取金融資本和抓住投資機(jī)會(huì)的難度，也就面臨更為嚴(yán)重的融資約束。深化行政審批改革，進(jìn)一步提升政府行政效能和執(zhí)行力，減少對(duì)微觀主體的干預(yù)和限制，進(jìn)一步減少行政部門的審批項(xiàng)目，能夠降低企業(yè)與政府打交道的時(shí)間，確保政府各項(xiàng)工作更快落到實(shí)處，從而提高政府運(yùn)行效率。

現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)協(xié)同的制度運(yùn)行系統(tǒng)，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系能夠處于和諧共生的狀態(tài)。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求政府能夠妥善處理好自身與市場(chǎng)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。從長(zhǎng)期看，政府應(yīng)該在逐步簡(jiǎn)政放權(quán)、精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)的過程中，減少對(duì)市場(chǎng)及社會(huì)的管制和限制，確保市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主體。

地方政府的清正廉潔程度

清正廉潔是關(guān)乎黨和國(guó)家生死存亡的大問題。不廉潔的政府會(huì)失去人民的擁護(hù)，人民的滿意度也會(huì)降低。過去一段時(shí)期，地方政府尋租行為十分突出，亂收費(fèi)、亂罰款、貪污腐敗現(xiàn)象較為普遍存在，地方政府有可能通過征稅、索賄以及稅收再分配等方式侵占其所轄地區(qū)企業(yè)的資源，降低企業(yè)價(jià)值。提高地方政府的清正廉潔程度，需要降低地方政府的尋租動(dòng)機(jī)，打造廉潔高效、治理規(guī)范的“陽(yáng)光政務(wù)”，建立“陽(yáng)光型”政府。關(guān)于這個(gè)維度，可以考察每年企業(yè)在旅游和娛樂方面的費(fèi)用占銷售收入的比例，因?yàn)檫@些費(fèi)用中可能很多是對(duì)政府官員的一種灰色支出。腐敗的政府會(huì)從企業(yè)中攫取更多的資源，而面對(duì)腐敗的政府，企業(yè)又往往需要花費(fèi)更多的資源來獲取金融資本的分配，從而面臨更大的融資約束。

政治透明是國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中權(quán)力監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用的必要條件，對(duì)權(quán)力的有效制約是治理現(xiàn)代化的基本特征。因此，公正、透明地行使公共權(quán)力，提高地方政府的清正廉潔程度，降低地方政府尋租動(dòng)機(jī)，接受人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督，才能從根本上抑制腐敗，提升國(guó)家治理的現(xiàn)代化水平。以此來看，地方政府的清正廉潔程度亦是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本特征。

在全面深化改革總目標(biāo)下，地方政府的產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平、運(yùn)行效率和清正廉潔程度是政府治理能力和水平的集中體現(xiàn)，也是體現(xiàn)國(guó)家治理能力和水平高低的重要方面，這三方面的建設(shè)，既有助于直接促進(jìn)治理體系的完善和治理能力的提升，又對(duì)加快建設(shè)法治政府、法治社會(huì)和法治國(guó)家具有重要促進(jìn)作用。

（本文作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際商學(xué)院教授、博導(dǎo)）