【摘要】習(xí)近平治國(guó)理念中蘊(yùn)含著宏大的治國(guó)使命，這種治國(guó)使命可以高度概括為“五個(gè)重塑、重建或重構(gòu)”：即重塑中共的執(zhí)政形象、重建中國(guó)的官場(chǎng)生態(tài)、重構(gòu)中國(guó)的秩序、重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值體系、重構(gòu)中國(guó)的發(fā)展方式。習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面深化改革是全面建設(shè)小康社會(huì)的首要重大戰(zhàn)略舉措。全面深化改革之所以如此重要，在于改革開放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招。改革成敗決定中國(guó)未來(lái)的命運(yùn)這一時(shí)代命題，似乎越來(lái)越成為人們的共識(shí)。
【關(guān)鍵詞】全面深化改革 國(guó)家治理 習(xí)近平 治國(guó)使命 四個(gè)全面
【中圖分類號(hào)】D61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
改革發(fā)展新階段對(duì)國(guó)家治理的挑戰(zhàn)
中國(guó)社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)在上升?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）對(duì)目前中國(guó)形勢(shì)的判斷，基本可以歸納為兩句話：中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段；改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。如果說(shuō)1978年開始的改革開放是第一次改革的話，那么十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革的綱領(lǐng)，可以稱之為第二次改革。可以說(shuō)，在《決定》中提出的60項(xiàng)重大改革任務(wù)，幾乎都是建立在對(duì)這一改革發(fā)展新階段的判斷基礎(chǔ)之上的。這個(gè)新階段有三個(gè)顯著的標(biāo)志：改革開放的整體格局發(fā)生重大變化；傳統(tǒng)的發(fā)展方式走到了盡頭；中國(guó)社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)有增無(wú)減。
第一，改革開放的整體格局發(fā)生重大變化。當(dāng)前的改革開放整體格局，可以用三句話來(lái)概括。一是中國(guó)改革發(fā)展取得巨大成就，但是人們對(duì)改革的認(rèn)知度和共識(shí)度在大大下降?，F(xiàn)在很多人反對(duì)改革。這種反對(duì)改革的聲音，既包括社會(huì)公眾，也包括社會(huì)精英甚至政府官員，改革的阻力正在加大。在目前環(huán)境下，凝聚、重構(gòu)改革的共識(shí)，比當(dāng)年發(fā)動(dòng)改革更難。二是中國(guó)的“雙轉(zhuǎn)”（社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型）在快速推進(jìn)，但也積聚了很多社會(huì)矛盾和沖突。維穩(wěn)成本很高。三是中國(guó)在國(guó)際上的影響力越來(lái)越大，在世界上的話語(yǔ)權(quán)越來(lái)越大，但是中國(guó)的形象不斷被西方國(guó)家所誤解誤讀。誤解誤讀背后既有深刻的政治原因，更有復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益。在目前的環(huán)境下，更多的是大國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)利益博弈。我們能不能保住過去35年的改革開放成果，發(fā)現(xiàn)新的機(jī)遇，這是前所未有的挑戰(zhàn)。特別是美國(guó)重返亞洲以后，國(guó)際環(huán)境越趨復(fù)雜，我們能不能有新的思維、新的戰(zhàn)略，直接關(guān)乎中國(guó)的未來(lái)。
第二，傳統(tǒng)的發(fā)展方式已經(jīng)走到盡頭。直接表現(xiàn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是同時(shí)我們付出了高昂的代價(jià)。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼：低成本出口戰(zhàn)略以金融危機(jī)爆發(fā)為標(biāo)志，難以為繼；低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以為繼；資源和環(huán)境的傳統(tǒng)使用方式難以為繼；收入分配不公引發(fā)的社會(huì)問題使社會(huì)穩(wěn)定的大局難以為繼。以低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為例。過去的30多年，中國(guó)維持9.8%的高增長(zhǎng)，但它是“三高換一高”還帶“一低”，即資金高投入、資源高消耗、環(huán)境高污染，換來(lái)35年的9.8%的高增長(zhǎng)，還有低效率。我們以大量消耗能源、透支資源、破壞環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提條件。世界上流行一句話：三流企業(yè)賣產(chǎn)品，二流企業(yè)賣專利，一流企業(yè)賣標(biāo)準(zhǔn)。這就是說(shuō)最高端企業(yè)是賣標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。而我們很多數(shù)企業(yè)都是不入流的企業(yè)，沒有自己的品牌，沒有自己的核心技術(shù)，只賺加工組裝的錢，這樣很難成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。偌大的國(guó)家，主要在世界產(chǎn)業(yè)鏈的中下端做文章，在高端沒有多少話語(yǔ)權(quán)，這是成不了強(qiáng)國(guó)的。中央下決心淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，就是要在世界產(chǎn)業(yè)鏈的高端有話語(yǔ)權(quán)。所以習(xí)近平總書記指出，技術(shù)和糧食一樣，靠別人靠不住，要端自己的飯碗，自立才能自強(qiáng)。①
第三，中國(guó)社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)有增無(wú)減。在分析中國(guó)社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問題時(shí)，首先要對(duì)我們?nèi)〉玫木薮蟪删陀枰猿浞挚隙?。兩個(gè)數(shù)據(jù)足以證明中國(guó)改革開放的巨大成就：第一，1978年中國(guó)改革開放起步，中國(guó)人均GDP處于較低水平。然而，中國(guó)人均GDP在2013年達(dá)到6700美元，整體上進(jìn)入中等偏上收入水平國(guó)家的行列，這是一個(gè)歷史性的劇變。第二，1978年至2013年的35年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)，平均達(dá)到9.8%的增長(zhǎng)速度。迄今為止，在人類歷史上還沒有如此大的一個(gè)經(jīng)濟(jì)體能夠連續(xù)高增長(zhǎng)35年。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)已經(jīng)創(chuàng)造了歷史。但不能忽視的是，當(dāng)前中國(guó)至少面臨四種風(fēng)險(xiǎn)：經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、信任風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)。
從經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行壓力越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)集聚。盡管剛剛公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)已經(jīng)證實(shí)高層主要領(lǐng)導(dǎo)的判斷，就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)還沒有出現(xiàn)大問題，我們提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，有意降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，這個(gè)判斷從這些公布的數(shù)據(jù)也可以得到證實(shí)。但是隱憂非常明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中影響最大的風(fēng)險(xiǎn)有三個(gè)：一是房地產(chǎn)泡沫；二是地方債務(wù)；三是影子銀行，一方面流動(dòng)性泛濫，另一方面銀行圈錢。這三個(gè)方面相互聯(lián)系，一個(gè)方面出了問題，都可能引起連鎖反應(yīng)。
從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，當(dāng)前最大的問題，就是社會(huì)利益格局整體被扭曲了。原因主要有三個(gè)方面：一是分配制度不合理。35年來(lái)，城鄉(xiāng)差距、貧富差距、行業(yè)差距和地區(qū)差距不僅沒有縮小，而且越來(lái)越大。二是機(jī)會(huì)不均等，企業(yè)和人的發(fā)展不處在同一競(jìng)爭(zhēng)起跑線上。國(guó)有企業(yè)過于強(qiáng)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)相對(duì)弱勢(shì)。三是既得利益者興風(fēng)作浪，既得利益在整個(gè)被扭曲的利益格局中，起了推波助瀾的作用。這三個(gè)方面疊加起來(lái)，扭曲了整個(gè)社會(huì)的格局，這是中國(guó)社會(huì)不穩(wěn)定的根源。
從信任風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，政府給老百姓的醫(yī)療、教育、社保、社會(huì)服務(wù)等承諾，如果不能兌現(xiàn)，不能讓老百姓享受到改革開放的成果，老百姓很難再次信任黨和政府。習(xí)近平總書記曾說(shuō)，人心向背決定執(zhí)政黨的生死存亡。他后來(lái)的判斷反映出當(dāng)前我們面臨的信任風(fēng)險(xiǎn)。
從政治風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，構(gòu)建起制度籠子，大刀闊斧地反對(duì)腐敗，防止腐敗的蔓延，不僅關(guān)系到腐敗本身，而且關(guān)系到我們能不能重構(gòu)改革的共識(shí)，讓老百姓第二次起來(lái)支持改革。中國(guó)社會(huì)面臨的上述風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，也說(shuō)明了全面深化改革的緊迫性和重要性。
國(guó)家治理變革的重要性凸顯。通過全面改革，解決國(guó)家治理面臨的問題，還表現(xiàn)在目前國(guó)家治理方面存在的種種矛盾。
我們知道，在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，政府無(wú)疑處于最關(guān)鍵的位置。政府治理能力的強(qiáng)弱、水平的高低，對(duì)整個(gè)國(guó)家都會(huì)產(chǎn)生深刻影響。從我國(guó)實(shí)際情況看，國(guó)家治理變革的緊迫性，還在于中國(guó)改革的內(nèi)在邏輯所發(fā)生的變化：過去30多年，我們始終以經(jīng)濟(jì)體制改革為主干展開各項(xiàng)改革，其他改革說(shuō)到底是為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的。但是越到后來(lái)，以黨政機(jī)構(gòu)為核心的政府越來(lái)越成為社會(huì)矛盾的中心，成為社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn)。所以盡管這次《決定》指出，未來(lái)我們要以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，但是，經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要障礙幾乎都不在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而在于政府，在于執(zhí)政黨，根本是政治領(lǐng)域改革，這是當(dāng)前深化改革的關(guān)鍵問題。具體來(lái)說(shuō)：
第一，其他各項(xiàng)改革能不能推進(jìn)，以及在多大程度上推進(jìn)，幾乎都和執(zhí)政黨、政府自身的改革有關(guān)。經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、社會(huì)改革、文化改革、生態(tài)改革、執(zhí)政黨制度的改革，這六大改革每一項(xiàng)都和執(zhí)政黨、政府自身有關(guān)。以經(jīng)濟(jì)改革為例，收入分配制度改革、國(guó)企改革、金融改革、財(cái)稅改革、投資體制改革，這些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，好改的早改過了，剩下難改的都和政府有關(guān)，如果沒有政治體制改革的推進(jìn)，這些改革是不可能成功的。
第二，政府治理的能力直接影響國(guó)家治理的成效。在國(guó)家治理架構(gòu)中，政府治理處在第一線，國(guó)家治理很多目標(biāo)通過政府治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果政府自身問題不解決，能力不高，則直接影響整個(gè)國(guó)家的治理水平。
第三，從政府層面來(lái)講，至少現(xiàn)在我們還有三個(gè)問題迫切需要解決。一是治理的組織架構(gòu)不夠科學(xué)。不管黨政之間的問題，還是政府內(nèi)部的組織架構(gòu)，都還有很多關(guān)鍵性問題沒有解決好。二是政府管理運(yùn)行中的一些深層次問題一直沒有解決好。這些深層次問題主要包括：政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后，行政審批過多過濫、變成腐敗溫床，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能相對(duì)薄弱等。在這些關(guān)鍵問題上，老百姓不滿意。三是政府的行為長(zhǎng)期得不到有效控制，政績(jī)工程、形象工程、勞民傷財(cái)?shù)葐栴}嚴(yán)重影響政府的形象。這些問題都說(shuō)明，如何加大改革的力度，加快國(guó)家治理變革的步伐，都顯得非常緊迫。
習(xí)近平治國(guó)使命與全面深化改革的目標(biāo)和戰(zhàn)略
習(xí)近平治國(guó)使命與全面深化改革。黨的十八屆三中全會(huì)制定的全面深化改革的決定，對(duì)中國(guó)未來(lái)的改革發(fā)展無(wú)疑具有重要指導(dǎo)意義。但要深刻理解中國(guó)全面深化改革的邏輯，還必須從分析習(xí)近平的治國(guó)使命入手。如果從更理性的角度來(lái)觀察，筆者認(rèn)為習(xí)近平上任后，在治國(guó)理政方面不是零敲碎打，也不是修修補(bǔ)補(bǔ)，而是體現(xiàn)出了鮮明的“三整”特征，即整體思維、整體謀劃和整體戰(zhàn)略。
在上述思維框架下，集中反映出習(xí)近平總書記四個(gè)特色鮮明的執(zhí)政理念：鐵腕治國(guó)、俯首為民、公平正義和獨(dú)立自主。
從鐵腕治國(guó)來(lái)看，十八大后中央相繼出臺(tái)了一系列鐵腕反腐舉措：不到兩年拿下56位部級(jí)及以上貪腐官員，包括周永康這樣的正國(guó)級(jí)“大老虎”、徐才厚這樣的“軍老虎”，使人們看到“零容忍”絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的說(shuō)辭。
從俯首為民來(lái)看，以維護(hù)人民的利益為最高標(biāo)準(zhǔn)集中體現(xiàn)了習(xí)近平以民為本的理念和價(jià)值導(dǎo)向，諸如“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們奮斗的目標(biāo)”②“努力讓每個(gè)人都有人生出彩的機(jī)會(huì)”③“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”④等，其思想深處的親民為民情懷溢于言表。正像魯迅先生當(dāng)年所說(shuō)的“橫眉冷對(duì)千夫指，俯首甘為孺子牛”。
從公平正義看，不論是在全面深化改革的《決定》中，還是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略中，都把權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平以及規(guī)則公平放在突出位置，在他看來(lái)這是中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)治久安的基石。
從獨(dú)立自主看，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)“不照抄、不照搬”，決心要走出一條實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的獨(dú)特發(fā)展道路。
習(xí)近平治國(guó)理念中蘊(yùn)含著宏大的治國(guó)使命，這種治國(guó)使命可以高度概括為“五個(gè)重塑、重建或重構(gòu)”：即重塑中共的執(zhí)政形象、重建中國(guó)的官場(chǎng)生態(tài)、重構(gòu)中國(guó)的秩序、重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值體系、重構(gòu)中國(guó)的發(fā)展方式。
重塑中共的執(zhí)政形象。重塑形象最核心的莫過于要提升老百姓對(duì)中共領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)知度，提升公眾對(duì)中共執(zhí)政地位合法性的心理支持度。而這兩者，并不是中共有了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、有了程序上的合法性就能自然而然得到的。這一點(diǎn)對(duì)中共未來(lái)的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)都至關(guān)重要。從這個(gè)意義上說(shuō)，習(xí)近平的重要使命，就是要大大提高中共執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)認(rèn)同度和心理上的支持度，讓民眾心悅誠(chéng)服，進(jìn)一步改善執(zhí)政黨與民眾的關(guān)系。
重建中國(guó)的官場(chǎng)生態(tài)。無(wú)須諱言，近年來(lái)中國(guó)的官場(chǎng)確實(shí)出現(xiàn)了很多嚴(yán)重的問題，如買官賣官、權(quán)錢交易等，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣造成了破壞性的影響。在習(xí)近平看來(lái)，中國(guó)社會(huì)風(fēng)氣敗壞，首先是因?yàn)橹袊?guó)官場(chǎng)風(fēng)氣敗壞，要改變中國(guó)社會(huì)風(fēng)氣，首先必須矯正中國(guó)的官場(chǎng)風(fēng)氣。而十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”也許是最好的重塑官場(chǎng)的“猛藥”。換句話說(shuō)，只有710多萬(wàn)黨政公務(wù)人員每個(gè)人能夠清正，才可能有政府清廉；而干部清正、政府清廉無(wú)疑又是政治清明的前提和條件。
重構(gòu)中國(guó)的秩序。應(yīng)該說(shuō)，黨的十八屆四中全會(huì)制定的全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略，為重構(gòu)中國(guó)的秩序提供了一個(gè)前所未有的路線圖。其內(nèi)在邏輯是：通過依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，構(gòu)建法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。在筆者看來(lái)，習(xí)近平在重構(gòu)秩序中把維護(hù)以憲法為核心的法律權(quán)威放在了首位，這充分說(shuō)明他對(duì)憲法的敬畏和尊重。其核心是，中國(guó)共產(chǎn)黨可以領(lǐng)導(dǎo)制定憲法和法律，但黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。任何違反憲法和法律的行為都要追究。
重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值體系。這不是說(shuō)對(duì)過去的都要推翻重來(lái)，而是要解決中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的價(jià)值荒漠化以及價(jià)值紊亂的問題。這也許是中國(guó)真正的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，即信仰危機(jī)。習(xí)近平上任后做的第一個(gè)大判斷是“腐敗亡黨亡國(guó)”，所以他堅(jiān)持強(qiáng)力反腐，既打老虎又打蒼蠅。后來(lái)他又做了第二個(gè)大判斷，即“人心向背，決定執(zhí)政黨的生死存亡”。而中共十八大后提出24字“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”，以此為引領(lǐng)，重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值體系。如果取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，意義深遠(yuǎn)。
重構(gòu)中國(guó)的發(fā)展方式。新一屆中央政府不斷完善發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，使其盡快取得成效。其中最令人鼓舞的，就是提出“市場(chǎng)決定論”，并按照這一思路重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，這對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展無(wú)疑具有重要戰(zhàn)略意義。
與習(xí)近平治國(guó)理念和治國(guó)使命相對(duì)應(yīng)的是他的治國(guó)策略：一是“嚴(yán)黨、嚴(yán)軍，反貪、治吏”并重。十八大后，中共不斷采取重大舉措從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治軍，對(duì)貪腐采取高壓舉措絕不手軟，重拳出擊治理官場(chǎng)，在黨內(nèi)、軍內(nèi)、官場(chǎng)掀起巨浪。
二是“法治、德治”并行。如黨的十八屆四中全會(huì)專門研究依法治國(guó)的問題，并制定出全面推進(jìn)依法治國(guó)的路線圖。與此同時(shí)，習(xí)近平也十分重視以德治國(guó)的實(shí)施。在選拔人才時(shí)，強(qiáng)調(diào)要德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取?/p>
三是“傳統(tǒng)和現(xiàn)代融合”。在十八屆三中全會(huì)上制定出的全面深化改革路線圖里，把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為二次改革的大目標(biāo)，足以說(shuō)明他所具有的現(xiàn)代治理思維。但同時(shí)，他又不斷在中國(guó)深厚的傳統(tǒng)文化中尋找治國(guó)理政的精華，使之與現(xiàn)代國(guó)家治理理念融合，如中國(guó)歷史上的“修身、齊家、治國(guó)、平天下”、儒家文化中的仁、義、禮、智、信等，都被他高度推崇，并將之運(yùn)用于治理國(guó)家的實(shí)踐中。
全面深化改革的目標(biāo)與戰(zhàn)略。通過上面的分析，我們對(duì)由習(xí)近平主導(dǎo)制定的《決定》中確立的改革總目標(biāo)，就不難理解了，這就是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這個(gè)大目標(biāo)的確立，不僅僅意味著以習(xí)近平為代表的最高領(lǐng)導(dǎo)層接受了現(xiàn)代國(guó)家治理的基本理念，而且決心通過全面深化改革，使這個(gè)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。那么，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體制和治理能力現(xiàn)代化”究竟有什么戰(zhàn)略意義，以及它的科學(xué)內(nèi)涵是什么呢？從其戰(zhàn)略意義來(lái)說(shuō)，第一，規(guī)定了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治方向，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，如果離開這個(gè)基本前提，這個(gè)現(xiàn)代化就有可能走偏方向。第二，導(dǎo)入了一種新的理念和價(jià)值。一般來(lái)說(shuō)，從管理到治理，大體有五個(gè)方面的區(qū)別或者差異。一是管理主體由單一轉(zhuǎn)向多元：在傳統(tǒng)的管理形態(tài)下，國(guó)家管理的主體只能是擁有公權(quán)力的黨政機(jī)構(gòu)，而在治理形態(tài)下，除了黨政機(jī)構(gòu)之外，社會(huì)組織、企業(yè)乃至公民個(gè)人都可以參與到公共治理中來(lái)；二是管理向度發(fā)生了變化：在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，管理向度主要是自上而下的，權(quán)力行使是單向的，而在治理形態(tài)下，管理向度是雙向的，也就是上下要互動(dòng)，要傾聽社會(huì)、民眾的呼聲；三是管理的公開性和透明度是不一樣的：在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，公共權(quán)力的行使不公開，或者透明度很低，但在治理形態(tài)下，就要使公權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光之下，提高其公開性和透明度；四是管理的方式和手段也是有差異的：在傳統(tǒng)的管理形態(tài)下，主要靠法律、行政手段，排斥市場(chǎng)手段，而在治理形態(tài)下，也可以適度借助一些市場(chǎng)手段，如政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)等；五是對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)也不盡相同：傳統(tǒng)的管理注重過程，不太關(guān)注結(jié)果，而治理更強(qiáng)調(diào)要以結(jié)果為導(dǎo)向建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系等。
第三，確立了其內(nèi)在的邏輯。按照筆者的理解，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)際上有兩個(gè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)，一個(gè)是體系的邏輯結(jié)構(gòu)，一個(gè)是能力的邏輯結(jié)構(gòu)。就前者而言，筆者以為至少應(yīng)該包括五大體系：即國(guó)家治理的組織體系、制度體系、法治體系、價(jià)值體系以及政策體系，也就是說(shuō)要通過改革，使這五大體系都能夠走向現(xiàn)代化；從后者來(lái)看，也應(yīng)該至少包括五種最主要的能力：如國(guó)家的決策能力、執(zhí)行能力、應(yīng)對(duì)危機(jī)能力、駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力以及公共服務(wù)的能力等。而所有這些能力最終都將聚焦到整個(gè)國(guó)家公職人員隊(duì)伍本身。如果這支公職人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和道德修養(yǎng)不能有效提升，國(guó)家治理現(xiàn)代化就可能是一句空話。
第四，明確了檢驗(yàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的三個(gè)最終標(biāo)準(zhǔn)。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的口號(hào)，也不應(yīng)該是一個(gè)虛無(wú)縹緲不可捉摸的目標(biāo)，而是要有實(shí)實(shí)在在的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，這就是：要讓創(chuàng)造財(cái)富的各種源泉涌動(dòng)；讓社會(huì)活力能夠得到釋放；讓改革成果被全民共享。如果達(dá)不到這三個(gè)目標(biāo)或者標(biāo)準(zhǔn)，就不能認(rèn)為國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了。
全面深化改革要突出四大核心議題。從中央深改組成立后前后十次會(huì)議的整體部署來(lái)看，全面深化改革將集中在四個(gè)核心議題展開：
核心議題之一：重構(gòu)政府和市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。
要發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，主要解決兩個(gè)問題：一是政府要向市場(chǎng)放權(quán)；二是要開放市場(chǎng)；三是要加大國(guó)有企業(yè)改革力度。從開放市場(chǎng)來(lái)看，改革中的很多選項(xiàng)幾乎都與此有關(guān)。包括建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系、打破行政壁壘、開放金融、開放服務(wù)業(yè)、反對(duì)壟斷、構(gòu)建公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。從政府向市場(chǎng)放權(quán)看，一共有五大舉措，比如減少投資審批、減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批、減少不必要檢驗(yàn)檢測(cè)許可認(rèn)證，減少行政事業(yè)性收費(fèi)、改革企業(yè)注冊(cè)登記制度。其目的，就是要降低市場(chǎng)門檻，鼓勵(lì)社會(huì)成員創(chuàng)業(yè)。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定作用的同時(shí)，還要更好地發(fā)揮政府的作用。也就是說(shuō)政府必須在市場(chǎng)決定論的基礎(chǔ)上，發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能。從加大國(guó)有企業(yè)改革力度看，包括出臺(tái)國(guó)有企業(yè)改革方案，重點(diǎn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，打破壟斷，政府由管資產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向管資本以及改革國(guó)有企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制等。
十八屆三中全會(huì)后，圍繞正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)行了一系列探索和改革，但由于這個(gè)問題事關(guān)重大，仍然需要不懈地推進(jìn)和努力，可以設(shè)想，在未來(lái)的改革中，政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理和調(diào)整，是全面深化改革最重要的核心議題。
核心議題之二：全力保障民生，維護(hù)社會(huì)公平正義。
黨的十八屆三中全會(huì)推進(jìn)的60項(xiàng)改革，有18項(xiàng)和民生有關(guān)。因此，全力保障民生，就是要最大限度地體現(xiàn)社會(huì)的公平和公正。
具體來(lái)說(shuō)，首先要加大對(duì)民生的投入，加大與民生有關(guān)的體制機(jī)制改革的力度。比如《決定》中提出與民生相關(guān)的改革，目標(biāo)都非常具體。取消事業(yè)單位如醫(yī)院、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別，這項(xiàng)改革涉及120萬(wàn)家事業(yè)單位，3千多萬(wàn)在職人員，還有8百多萬(wàn)離退休人員。再如醫(yī)院改革，不能以藥養(yǎng)醫(yī)，醫(yī)藥要分家；教育改革，要保證教育公平公正，改革基礎(chǔ)教育，減少考試科目。在社會(huì)保障方面，提出養(yǎng)老制度要“并軌”，而且在2014年底，中央已經(jīng)正式出臺(tái)文件，邁出關(guān)鍵一步。所有這些改革幾乎都涉及和民生有關(guān)的體制機(jī)制。再比如，要建成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)民的建設(shè)用地在市場(chǎng)上與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，讓農(nóng)民有更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。最近中央已經(jīng)選擇了30多個(gè)地方進(jìn)行這方面試點(diǎn)?？梢?，這次改革很重要的一個(gè)著眼點(diǎn)，就是要讓公平正義的光芒照耀在農(nóng)民這個(gè)最大的弱勢(shì)群體身上。
核心議題之三：用法律構(gòu)建制度籠子，用制度管人管權(quán)管事。
中國(guó)的現(xiàn)有體制有很多優(yōu)勢(shì)，比如說(shuō)，我們可以集中力量辦大事，一方有難，八方支援。但是中國(guó)現(xiàn)行體制最大的軟肋，就是約束公權(quán)力的制度相對(duì)薄弱。從表面上看，我們監(jiān)管公權(quán)力的主體不少，至少在體制內(nèi)就有六個(gè)之多，如紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、預(yù)防腐敗、反貪和巡視，但是對(duì)“一把手”，一個(gè)地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人，是很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用的。比如“一把手”腐敗問題，邊腐敗邊提拔的問題如此之多，值得反思。鑒于此，《決定》加大對(duì)公權(quán)力的制度監(jiān)督力度，如對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行大幅調(diào)整，同級(jí)黨委無(wú)權(quán)任命同級(jí)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)人，巡視制度廣覆蓋，試圖用法律構(gòu)建制度籠子管人管權(quán)管事。與此同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓人民有監(jiān)督權(quán)，通過構(gòu)建權(quán)力清單、責(zé)任清單，保障權(quán)利行使的公開透明，從而實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的目標(biāo)。在司法領(lǐng)域，為了防止司法腐敗，《決定》規(guī)定省以下的司法機(jī)構(gòu)將實(shí)行垂直管理，所有這些改革都在緊鑼密鼓地推進(jìn)之中，毫無(wú)疑問也是下一步全面深化改革的核心議題之一。
核心議題之四：加大黨政自身改革力度，提高公信力。
轉(zhuǎn)變作風(fēng)、降低三公消費(fèi)、反對(duì)四風(fēng)、公開透明等都是這一改革的主要內(nèi)容。特別是中央八項(xiàng)規(guī)定頒布后，產(chǎn)生了廣泛影響，正在從根本上遏制官場(chǎng)長(zhǎng)期形成的種種頑疾。比如現(xiàn)在對(duì)官員治理越來(lái)越制度化了，出臺(tái)了黨政機(jī)關(guān)節(jié)約條例、八項(xiàng)規(guī)定、反四風(fēng)、嚴(yán)格清車、清辦公室。這些對(duì)重建中國(guó)的官場(chǎng)、規(guī)范公務(wù)人員的從政行為將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)
經(jīng)濟(jì)體制改革要為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供持久動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)改革是全面深化改革的重中之重，涉及的內(nèi)容極為廣泛，如堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度、完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、健全宏觀調(diào)控體系、深化財(cái)稅體制改革、金融體制改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化以及構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制等。但在筆者看來(lái)，所有這些改革，都必須緊緊圍繞促進(jìn)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展這個(gè)大前提展開，并為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供持久的動(dòng)力。
第一，適度收縮政府經(jīng)濟(jì)職能，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供體制保障。政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)該扮演什么樣的角色，是一個(gè)世界性難題。但從我國(guó)二十多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐看，即使我們選擇政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中也不能大包大攬。另一方面，按照十八屆三中全會(huì)提出的市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，積極發(fā)揮政府的作用，那么就要按照這一思路，重新配置政府的經(jīng)濟(jì)職能，改變過多靠權(quán)力、行政手段配置資源的狀況。因此，調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)職能，特別是要敢于從一些領(lǐng)域中逐步退出，更好發(fā)揮市場(chǎng)的作用，應(yīng)該成為“十三五”轉(zhuǎn)型發(fā)展的重中之重，也應(yīng)該成為政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。
這意味著，政府除了在制定公共政策和規(guī)則、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理，提供基本公共服務(wù)、保障公平正義方面要大有作為之外，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色可以進(jìn)行一些必要的調(diào)整，特別是敢于主動(dòng)退出一些領(lǐng)域，把某些主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能更多地讓位給市場(chǎng)和社會(huì)。如果說(shuō)這個(gè)判斷能夠成立，那么就要進(jìn)一步研究如何改變政府過于主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型問題了，并為逐步退出創(chuàng)造條件。
首先，政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批，打造簡(jiǎn)約型政府。具體說(shuō)來(lái)，要圍繞構(gòu)建“四張清單一張網(wǎng)”的思路，對(duì)政府管理經(jīng)濟(jì)的角色進(jìn)行改造。所謂“四張清單一張網(wǎng)”，就是政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)的負(fù)面清單以及政府公共財(cái)政專項(xiàng)資金使用清單，同時(shí)構(gòu)建政府社會(huì)管理和公共服務(wù)網(wǎng)。浙江省在全省打造“四張清單一張網(wǎng)”的過程中，就很有創(chuàng)意。比如政府的權(quán)利清單，先讓各個(gè)政府部門將所有權(quán)力逐項(xiàng)上報(bào)，然后通過專家組及編制、法制部門聯(lián)合進(jìn)行多輪審查和評(píng)審，經(jīng)過幾上幾下，最后將省政府各部門的一萬(wàn)兩千多項(xiàng)權(quán)力減少、縮減為四千多項(xiàng)。再加上責(zé)任清單和企業(yè)的負(fù)面清單以及財(cái)政專項(xiàng)資金的使用清單，大大規(guī)范政府權(quán)力行使，減少了政府對(duì)企業(yè)的過多干預(yù)。其次，要加大國(guó)企改革的力度。改變政府過于主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局，還有一個(gè)關(guān)鍵性問題，就是要減少政府對(duì)投資的依賴。而這個(gè)問題的深層原因，又與國(guó)有企業(yè)過度涉入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域有關(guān)。因此，加大對(duì)國(guó)企改革的力度，就顯得非常重要。關(guān)于這個(gè)問題，早在1998年的行政體制改革中，國(guó)家就曾提出要讓國(guó)有資本逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出的思路，但后來(lái)實(shí)施得并不理想。盡管國(guó)有企業(yè)的總體數(shù)量大大減少了，但是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的壟斷、貪腐等問題長(zhǎng)期困擾著政府。十八屆三中全會(huì)提出未來(lái)主要是混合所有制主導(dǎo)，也意味著要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行一系列大的改革，只有改革相對(duì)到位，才可以為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更大的空間，也為政府適度收縮經(jīng)濟(jì)職能，退出某些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域創(chuàng)造條件。
再次，財(cái)稅改革要到位。我國(guó)政府在主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面表現(xiàn)出的強(qiáng)勢(shì)，還與地方政府這些年來(lái)過度依賴土地財(cái)政有關(guān)。十八屆三中全會(huì)后提出的土地戶籍制度等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，雖然表面上看縮小了地方政府征用土地的范圍，限制了政府的一些權(quán)力，但這個(gè)問題的根本性解決，要依靠推動(dòng)包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、培植地方政府財(cái)源、合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任等重大財(cái)稅制度的改革。如果沒有這些條件，想改變地方政府過度主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)是很困難的。
最后，注重阻礙轉(zhuǎn)型發(fā)展的聯(lián)動(dòng)改革，出臺(tái)相關(guān)的配套政策。從我國(guó)以往轉(zhuǎn)型發(fā)展的教訓(xùn)看，孤軍獨(dú)戰(zhàn)、缺乏配套舉措，是一個(gè)關(guān)鍵性問題。比如“十三五”期間，有關(guān)的政府改革、金融改革、財(cái)稅改革、國(guó)企改革、收入分配制度改革、投資體制改革、土地戶籍制度改革、城鎮(zhèn)化等，都將是重點(diǎn)領(lǐng)域。但如何防止這些改革單打獨(dú)斗，形成合力，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供保障，就很重要，也很關(guān)鍵。因此，注重轉(zhuǎn)型發(fā)展改革的整體協(xié)調(diào)性、配套性，就成為一個(gè)重要問題，必須引起我們的高度關(guān)注。
第二，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，要確立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向，特別是要樹立互聯(lián)網(wǎng)思維。正像前面分析的那樣，未來(lái)再靠傳統(tǒng)的要素驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展肯定會(huì)越來(lái)越困難，而在注重消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的同時(shí)，把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)放在突出地位，勢(shì)在必行。政府在這一過程中，最重要也許不是直接去當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，而是要當(dāng)好“裁判員”，更加注重營(yíng)造創(chuàng)新的環(huán)境，搭建公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，制定相關(guān)的規(guī)則等。
與此相聯(lián)系，不管是政府，還是企業(yè)、社會(huì)，都要樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，并將此看作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新的催化劑和新的動(dòng)力。在這方面，中央的大政方針已經(jīng)非常清晰，值得關(guān)注。比如中央提出的“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”“中國(guó)要由網(wǎng)絡(luò)大國(guó)走向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”等，都強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大潛力。從十七大的“五化并舉”“兩化融合”，到十八大的“四化同步”，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，明確地告訴我們，要改變中國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，特別是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，一定要樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，善于運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造。所以有人說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)幾乎可以和任何產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，不斷衍生出許多新的業(yè)態(tài)，產(chǎn)生許多新的創(chuàng)新動(dòng)能，這對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
從我國(guó)目前實(shí)際狀況看，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展喜憂參半。我國(guó)的消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)可以說(shuō)已經(jīng)走在世界的前列了。目前全世界共有20個(gè)最大的門戶網(wǎng)站，我國(guó)已經(jīng)占了5席：百度、阿里巴巴、騰訊、新浪、搜狐；全世界共有十大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，中國(guó)占了3家，華為、中興通信、聯(lián)想。我國(guó)2014年網(wǎng)購(gòu)人數(shù)已經(jīng)超過3.5億人，網(wǎng)購(gòu)的金額達(dá)到2.5萬(wàn)億；電子商務(wù)的交易額已經(jīng)超過13萬(wàn)億。
相比之下，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)還相對(duì)落后，特別是明顯落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。目前世界正在興起產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)4.0，所謂4.0無(wú)非是用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，特別是前面提到的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)以及物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，提升改造傳統(tǒng)加工業(yè)，由過去集團(tuán)式、規(guī)?；拇笊a(chǎn)，轉(zhuǎn)向按需定制、滿足個(gè)性化需求的精細(xì)化、智能化生產(chǎn)。這有可能從根本上顛覆傳統(tǒng)的生產(chǎn)手段和方式。
可見，在這個(gè)方面我們一定要確立互聯(lián)網(wǎng)思維、創(chuàng)新思維，改造中國(guó)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。而這方面真正的潛力和動(dòng)能也許不一定都在政府，而在市場(chǎng)、在民間。
政治體制改革需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在全面深化改革的決定中，有關(guān)政治改革方面的內(nèi)容也很豐富。包括加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系等。在推進(jìn)政治體制改革的過程中，除了簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革外，筆者認(rèn)為中國(guó)政治體制改革在堅(jiān)持社會(huì)主義方向的前提下，需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)。
第一，要確立“三清”“四權(quán)”的政治改革目標(biāo)。所謂“三清”，是指干部清正、政府清廉、政治清明；所謂“四權(quán)”，是指廢除特權(quán)、弘揚(yáng)民權(quán)、約束公權(quán)、保護(hù)私權(quán)。
干部清正、政府清廉、政治清明是黨的十八大提出的重要概念，不僅在當(dāng)前具有很強(qiáng)的針對(duì)性，而且也是政治體制改革必然追求的目標(biāo)。干部清正、政府清廉、政治清明，三者并不是平推平列的，而是有著深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)系的。在這三者中，干部清正應(yīng)該是后兩者的前提。因?yàn)辄h政機(jī)構(gòu)的公職人員，是行使公權(quán)力的主要載體，特別是擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人員，更是其中的核心。我們現(xiàn)在大約有700多萬(wàn)黨政公務(wù)人員，其中縣處以上領(lǐng)導(dǎo)干部大約有30多萬(wàn)。如果所有公職人員、特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠正確地對(duì)待權(quán)力、金錢，有起碼的道德約束，像十八大報(bào)告中所說(shuō)的做到“清正”，那么政府的清廉就有了基礎(chǔ)。當(dāng)然，政治清明還有更廣闊的內(nèi)涵。一個(gè)清明的政治，不僅要有官員隊(duì)伍的清正、政府的清廉這些基本的要件，還要有良好的社會(huì)秩序，甚至公眾對(duì)政治制度、社會(huì)公平正義的認(rèn)同感等，但不管有多少要件，官員隊(duì)伍的清正，仍然是最前提、最根本性的?？梢姡?ldquo;三清”作為政治體制改革的重要目標(biāo)，在一定意義上說(shuō)，也為改革找到了一個(gè)重要抓手。
“廢除特權(quán)、弘揚(yáng)民權(quán)、約束公權(quán)、保護(hù)私權(quán)”的改革目標(biāo)，一方面反映出目前中國(guó)政治生活中存在的某些突出問題，需要著力加以解決；另一方面通過確立這樣有號(hào)召力的改革目標(biāo)，能夠喚起民眾的改革熱情，支持改革，參與改革。從特權(quán)本身來(lái)看，這方面的問題是公眾最為關(guān)注的，也是社會(huì)普遍詬病的。盡管在過去的改革中，我們也做出過許多努力，但形形色色的特權(quán)非但沒能得到有效遏制，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。十八大后中央政治局做出的轉(zhuǎn)變作風(fēng)的8項(xiàng)決定，之所以在社會(huì)上產(chǎn)生如此廣泛的影響，也證明了這一點(diǎn)。如果我們能在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步舉起廢除特權(quán)的旗幟，全面清理不合理的特權(quán)，并予以果斷廢除，建立嚴(yán)格的制度，不僅為國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，也對(duì)規(guī)范官員的待遇、約束官員的行為產(chǎn)生積極影響。從弘揚(yáng)民權(quán)來(lái)看，實(shí)際上就是要最大限度地保障人民當(dāng)家作主的權(quán)力主體地位，不斷拓展和擴(kuò)大人民行使管理國(guó)家事務(wù)、公共事務(wù)的途徑和范圍。這方面在黨的十八大報(bào)告中有很多重要的論述和規(guī)定，要把這些規(guī)定落到實(shí)處，如果離開包括完善人民代表大會(huì)制度、協(xié)商政治制度、基層群眾自治制度以及保障司法公平公正的司法制度等方面的改革，是很難想象的。從約束公權(quán)來(lái)看，這可能是在像我們這樣的一黨執(zhí)政體制下，最具挑戰(zhàn)的難題之一。應(yīng)該說(shuō)，這些年來(lái)，我們一直在加大反腐敗的力度，也懲處了大量的違法亂紀(jì)的黨政官員，但是公權(quán)濫用、權(quán)力尋租、貪污腐敗的問題并沒有得到有效控制，甚至有不斷泛化、蔓延的趨勢(shì)。因此，如何構(gòu)建一個(gè)權(quán)力運(yùn)行的環(huán)境，探索有效約束公權(quán)的制度框架，已經(jīng)刻不容緩。從發(fā)展的視角看，如果我們不建立這樣的制度，這個(gè)體制就一直會(huì)處于民眾的巨大質(zhì)疑之中。從保護(hù)私權(quán)來(lái)看，這是政治體制改革中必須認(rèn)真研究和重視的一個(gè)重要領(lǐng)域。如果國(guó)家治理中不能清晰界定公私的界限，甚至混淆二者的界限，就會(huì)造成嚴(yán)重的后果。既然我們選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，既然憲法中已經(jīng)確立了包括保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的保護(hù)私權(quán)的法律原則，那么公共治理就必須遵循這一原則。換句話說(shuō)，現(xiàn)代法治的實(shí)質(zhì)，說(shuō)到底首先要依法約束公權(quán)，其次就是要依法保護(hù)私權(quán)，在我國(guó)，就是要通過法律最大限度地保護(hù)人民群眾的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，任何用公權(quán)力侵害人民利益的行為都要被追究、被懲罰。從這個(gè)意義上說(shuō)，依法治國(guó)只有確立這樣的法制理念，才不會(huì)走偏方向。
第二，推進(jìn)黨政聯(lián)動(dòng)的治理體制創(chuàng)新。比如，在現(xiàn)行體制下如何通過改革頂層方案的設(shè)計(jì)，全面實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略，構(gòu)建一種共產(chǎn)黨執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)的、有效的、有為的體制框架就很重要。在筆者看來(lái)，中共執(zhí)政體制下中央和地方可以采取差異化的制度形式，找到中央和地方的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行變革，不一定都要上下同構(gòu)，這樣也許更有利于國(guó)家長(zhǎng)治久安，有利于國(guó)家治理現(xiàn)代化。
從中央看，最根本的是要保證國(guó)家最高權(quán)力交替的法治化、制度化、規(guī)范化，這是關(guān)乎中國(guó)長(zhǎng)治久安的最核心問題。要在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在維持現(xiàn)有中央權(quán)力整體格局的前提下，大膽創(chuàng)新，長(zhǎng)久保證國(guó)家最高權(quán)力交替的法治化、制度化，使之平穩(wěn)交替，不對(duì)社會(huì)造成重大影響。而在最高權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部，可以通過制度創(chuàng)新，建立權(quán)力運(yùn)行更加清晰、責(zé)任更加明確的責(zé)任體制，防止權(quán)力由于過分分散導(dǎo)致的各自為政的弊端。與此同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)建在共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政條件下的最高權(quán)力結(jié)構(gòu)制約機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制。
在地方，可以考慮實(shí)行黨政融合的體制。比如省以下可以考慮構(gòu)建黨政一體化的體制架構(gòu)。比較可行的操作思路是：市縣委書記不宜再兼人大主任，因?yàn)橐坏┘嫒舜笾魅我院?，就等于把人大這個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的作用大大弱化了。人大主任應(yīng)由人大選舉出的領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)立擔(dān)任。但是市縣委書記、市縣長(zhǎng)可以由一個(gè)人來(lái)?yè)?dān)任。其產(chǎn)生的辦法是：通過“三條線”選舉出“一把手”來(lái)。
首先，堅(jiān)持黨管干部原則，黨委要推薦合格的書記候選人，可以推薦4到5個(gè)書記的合格人選，到市縣黨代會(huì)上發(fā)表演說(shuō)，談?wù)劗?dāng)書記以后的工作設(shè)想，然后讓黨代會(huì)代表投票選舉。得票多的前四位或者前三位到市縣人大競(jìng)爭(zhēng)市縣長(zhǎng)，這幾個(gè)通過黨代會(huì)認(rèn)可的人，都可以當(dāng)市縣長(zhǎng)。在人大會(huì)上，最后誰(shuí)當(dāng)選市縣長(zhǎng)，誰(shuí)就是市縣委書記。這樣“三條線”選舉出一個(gè)“一把手”，既體現(xiàn)了黨管干部原則，也體現(xiàn)了黨內(nèi)民主和人民民主。
其次，讓“一把手”有組閣權(quán)，由“一把手”提名各部門領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)人大批準(zhǔn)，“一把手”要負(fù)連帶責(zé)任。與此同時(shí)，將現(xiàn)有的黨政機(jī)構(gòu)整合。廣東順德如此做了十幾年，經(jīng)濟(jì)總量比青海、寧夏兩個(gè)省還多，它的黨政機(jī)關(guān)共設(shè)置了16個(gè)部門，黨委6個(gè)，政府10個(gè)，多數(shù)都是兩個(gè)牌子一套人馬，如宣傳部和文化局整合，組織部與人力資源和社會(huì)保障局整合等。這樣不僅僅能夠大大減少人員數(shù)量，提高效率，還能使我們的治理體系更加符合共產(chǎn)黨的執(zhí)政使命和領(lǐng)導(dǎo)地位。
最后，紀(jì)委和人大是兩條線，紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)后，不受本級(jí)黨委書記制約，可以監(jiān)督書記；人大主要監(jiān)督市縣長(zhǎng)。兩條線，實(shí)際上都在監(jiān)督一把手。這樣我們就能夠從根本上改變重要官員選拔的機(jī)制，也能夠比較容易解決主要領(lǐng)導(dǎo)只向上負(fù)責(zé)、不向下負(fù)責(zé)的問題，從而比較好地解決拼資源、拼環(huán)境的問題。
第三，把建設(shè)法治政府作為政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)制定的依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略，開啟了法治中國(guó)建設(shè)的新時(shí)代。在法治中國(guó)建設(shè)中我們面臨很多任務(wù)，但在筆者看來(lái)，首先要把法治政府建設(shè)放在更加突出的地位。因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)、建設(shè)法治國(guó)家和法治政府，都是新的歷史條件下我國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政治體制改革的重要組成部分。
首先，法治政府的本質(zhì)是約束公權(quán)力，這是當(dāng)前我國(guó)政治體制改革必須要解決的重大問題。如何有效約束公權(quán)力，防止公權(quán)力濫用，是我們面臨的一項(xiàng)重大難題，這些年來(lái)腐敗在一些地方蔓延，已經(jīng)說(shuō)明了這一點(diǎn)。而建設(shè)法治政府有可能成為我們約束公權(quán)力最重要的途徑。
十八屆四中全會(huì)提出法治中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在邏輯是：通過依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，構(gòu)建法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)。而法治政府可以說(shuō)是連接法治國(guó)家和法治社會(huì)的橋梁和紐帶，只有法治政府建設(shè)好了，法治國(guó)家才有基礎(chǔ)。
法治政府的本質(zhì)說(shuō)到底是要約束公權(quán)力。法治政府第一位是治官，第二位是保護(hù)公民權(quán)益，第三位才是治民。因此，法治政府又集中體現(xiàn)出“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的價(jià)值理念和剛性導(dǎo)向。這無(wú)疑對(duì)我國(guó)在政治體制改革中構(gòu)建約束公權(quán)力的制度籠子，具有重要意義。
其次，法治政府建設(shè)要突出依法決策、嚴(yán)格執(zhí)法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這兩者都集中地體現(xiàn)著社會(huì)的公平和公正。在法治政府建設(shè)中，依法決策是前提，如要建立嚴(yán)格的決策程序，包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等；建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。只有這樣才可能反映公眾的訴求，保障決策的公共利益屬性，結(jié)束一些領(lǐng)導(dǎo)干部拍腦瓜決策的時(shí)代，避免由于決策失誤導(dǎo)致的巨額損失。
與此同時(shí)，法治政府建設(shè)還要把嚴(yán)格執(zhí)法放在更加突出的位置。因此，構(gòu)建科學(xué)有效的執(zhí)法體制和執(zhí)法體系，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，都是從根本上遏制有法不依、執(zhí)法違法以及執(zhí)法中自由裁量權(quán)過大的重要途徑，也可以有效抑制政府與民爭(zhēng)利、侵害公民權(quán)益和利益的行為，改變政府及其公務(wù)人員的執(zhí)法形象，體現(xiàn)出社會(huì)的公平和公正。而堅(jiān)持社會(huì)的公平和公正，同樣是我國(guó)政治體制改革中最核心的內(nèi)容之一。
第四，簡(jiǎn)政放權(quán)、減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)過多的干預(yù)，既是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政治體制改革的重要組成部分。在我國(guó)，行政體制改革一直被視為政治體制改革的重要組成部分。盡管行政體制改革本身并不直接涉及國(guó)家政體，但對(duì)政府公權(quán)力的行使有很大的影響。比如，在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益被法定化，已經(jīng)根深蒂固，甚至成為頑疾。如何有效遏制政府部門利益，規(guī)范政府行為，化解行政體制改革的隱形阻力，不僅成為從源頭解決權(quán)力市場(chǎng)化的關(guān)鍵問題，也成為政治體制改革的一道難題。而法治政府建設(shè)中普遍實(shí)行的“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”以及“政府公共財(cái)政資金使用清單”等制度，則有可能在這方面發(fā)揮重要作用，這對(duì)重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，以及有效規(guī)范政府行為方面必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
提升互聯(lián)網(wǎng)治理能力，應(yīng)成為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容。創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推動(dòng)包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保以及收入分配等在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)改革，是《決定》中有關(guān)社會(huì)改革的最核心的部分，也是和普通老百姓關(guān)聯(lián)度最高的部分。筆者需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在創(chuàng)新社會(huì)治理方面，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)乃至全社會(huì)都要十分重視創(chuàng)新社會(huì)治理的理念和有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的治理問題。
第一，創(chuàng)新社會(huì)治理，釋放社會(huì)活力。從整體上，在過去一段時(shí)間內(nèi)，我們?cè)谏鐣?huì)管理方面有很多值得反思的地方：這就是社會(huì)管理最終究竟是為了什么，換句話說(shuō)，社會(huì)管理如果離開以人為本、離開釋放社會(huì)活力，就可能走偏方向。因此，《決定》中提出創(chuàng)新社會(huì)治理，釋放社會(huì)活力的命題，本身就是一種全新的理念。雖然把社會(huì)管理變成社會(huì)治理，治和管只有一字之差，但意義重大。這次包括廢除勞教制度、改革司法審判制度、省級(jí)以下司法實(shí)行垂直管理，建立地區(qū)性法院，解決地方權(quán)力對(duì)司法審判的干預(yù)，都是從維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)司法公平公正等重大社會(huì)問題出發(fā)的。同時(shí)，釋放活力還意味著要對(duì)社會(huì)放權(quán)，比如絕大多數(shù)社會(huì)組織的注冊(cè)管理都取消雙軌制管理，就是為了激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量。從這個(gè)意義上說(shuō)，落實(shí)《決定》中的這些改革舉措，就成為下一步改革的關(guān)鍵。
第二，注重互聯(lián)網(wǎng)治理。在社會(huì)治理方面，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的治理問題成為社會(huì)普遍關(guān)注的新問題。黨的十八大后中央成立了以習(xí)近平總書記為組長(zhǎng)的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，這對(duì)從全局加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)治理的領(lǐng)導(dǎo)提供了重要保障。目前最大的問題是，在中央頂層領(lǐng)導(dǎo)下面，還缺乏一套完整統(tǒng)一、有效的治理體制和機(jī)制，“九龍治水”的局面沒有實(shí)質(zhì)性改變。其核心是多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高。
提升互聯(lián)網(wǎng)治理能力，首先要確立互聯(lián)網(wǎng)治理的新思路。在整體思路上，變以往的消極管制、被動(dòng)應(yīng)對(duì)為積極開放、主動(dòng)應(yīng)對(duì)。在首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，習(xí)近平總書記在賀信中提出了共同構(gòu)建“和平、安全、開放、合作”的網(wǎng)絡(luò)空間，建立“多邊、民主、透明”的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)治理體系的主張。雖然總書記的這些論述主要是針對(duì)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)治理的，但其中的一些重要元素如安全、開放、透明等，也應(yīng)該適應(yīng)國(guó)內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)治理。按照這一思路，在保障網(wǎng)絡(luò)安全的前提下，把互聯(lián)網(wǎng)真正打造成一個(gè)安全、開放的平臺(tái)，逐步構(gòu)建起一個(gè)積極、有效、透明的國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)治理體系。通過“開放平臺(tái)，管好內(nèi)容”兩條路徑積極應(yīng)對(duì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的有效治理，回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切。
其次，要完善互聯(lián)網(wǎng)治理的領(lǐng)導(dǎo)體制。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，要在中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為紐帶，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)治理的結(jié)構(gòu)，從根本上改變多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高的局面。具體來(lái)說(shuō)，就是要通過職能整合和職責(zé)重構(gòu)，形成對(duì)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的有效治理。要對(duì)擁有互聯(lián)網(wǎng)管理的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，進(jìn)行新的職能劃分和職責(zé)邊界的界定。按照相同和相近的事項(xiàng)由一個(gè)部門管理的原則，構(gòu)建詳細(xì)的權(quán)力清單、責(zé)任清單以及網(wǎng)絡(luò)信息化投入的資金使用清單；按照網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容、信息化推廣應(yīng)用以及信息化基礎(chǔ)設(shè)施和資源等四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的管理進(jìn)行階段管理；建立嚴(yán)格責(zé)任追究制，遏制部門利益等。
第三，樹立法治思維，堅(jiān)持依法治網(wǎng)。引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)和公職人員樹立法治思維，確立依法治網(wǎng)的工作方式，做到從技術(shù)到內(nèi)容、從日常安全到打擊犯罪都要依法進(jìn)行，形成互聯(lián)網(wǎng)管理合力，確保網(wǎng)絡(luò)正確運(yùn)用和安全。鼓勵(lì)社會(huì)組織參與互聯(lián)網(wǎng)治理等。
提升國(guó)家文化軟實(shí)力，是文化改革的重要使命。《決定》對(duì)文化領(lǐng)域的改革同樣給予了高度關(guān)注。其中包括完善文化管理體制，建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，構(gòu)建現(xiàn)代化文化服務(wù)體系，以及提高文化開放水平等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，加強(qiáng)文化建設(shè)，推進(jìn)文化領(lǐng)域的改革，對(duì)提升中國(guó)的文化軟實(shí)力具有重大意義。就目前而言，在文化改革領(lǐng)域的一個(gè)關(guān)鍵性問題是，如何重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值體系，把中國(guó)傳統(tǒng)的優(yōu)秀文化與馬克思主義指導(dǎo)思想相融合，降低社會(huì)的信任風(fēng)險(xiǎn)。
應(yīng)當(dāng)看到，在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，中國(guó)的社會(huì)價(jià)值在某些方面一直處于混沌狀態(tài)：一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮，以及歷次對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化的不恰當(dāng)批判，使中國(guó)傳統(tǒng)文化受到極大沖擊，拜金主義、極端個(gè)人主義等對(duì)社會(huì)成員影響甚大，社會(huì)道德底線不斷被撕裂，社會(huì)成員的行為失范泛化；另一方面，“文革”十年內(nèi)亂對(duì)建國(guó)后社會(huì)公眾確立起來(lái)的政治信仰，也造成了嚴(yán)重破壞。因此，如何重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值、用什么樣的價(jià)值導(dǎo)向引領(lǐng)社會(huì)，還要真正符合絕大多數(shù)社會(huì)成員的價(jià)值認(rèn)同，這實(shí)際上涉及一個(gè)很大的問題，即目前廣大社會(huì)成員在價(jià)值形態(tài)方面，多數(shù)人的所思所想究竟是什么，他們的內(nèi)心深處真正最需要的是什么？如果離開絕大多數(shù)社會(huì)成員的真實(shí)訴求，僅憑少數(shù)人拍腦瓜，很容易出現(xiàn)誤判。如果搞得不好，非但不能收到好的成效，甚至可能影響整個(gè)改革開放的大局。
這在客觀上就提出了歷史性任務(wù)，即重構(gòu)中國(guó)的價(jià)值形態(tài)，最關(guān)鍵的是要在馬克思主義與中國(guó)傳統(tǒng)文化中找到融合的結(jié)合點(diǎn)，由此產(chǎn)生出新的、能夠被廣大社會(huì)成員所認(rèn)同的思想源泉。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，也許并不比我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?huì)容易。反之，如果在這方面不能有實(shí)質(zhì)性突破，信任問題仍然會(huì)困擾著國(guó)家治理。
破解生態(tài)體制弊端，為生態(tài)文明提供制度保障?！稕Q定》中圍繞生態(tài)建設(shè)和改革，提出了許多重要議題，如健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行自愿有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，以及改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等。
其實(shí)在諸多改革領(lǐng)域中，有關(guān)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的管理體制問題，也許是最為關(guān)鍵的。因?yàn)槟壳拔覈?guó)生態(tài)建設(shè)面臨的嚴(yán)峻問題，如生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)產(chǎn)品短缺等，幾乎都與生態(tài)建設(shè)的體制不合理、機(jī)制不健全、制度不規(guī)范有關(guān)。以體制不合理為例，我國(guó)的生態(tài)建設(shè)行政管理政出多門、多頭管理、條塊分割、職能交叉問題比較嚴(yán)重，缺乏一個(gè)權(quán)威的主體管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)重制約著國(guó)家生態(tài)建設(shè)的綜合決策和宏觀調(diào)控。目前我國(guó)生態(tài)建設(shè)行政管理分散于林業(yè)、國(guó)土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等多個(gè)部門，相互掣肘問題較為突出，因此，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的生態(tài)建設(shè)行政管理體制機(jī)制，顯得尤為緊迫。
按照十八大以及十八屆三中全會(huì)決定中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的一系列重要論述，我們認(rèn)為，其核心是實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，關(guān)鍵要解決好資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化三大難題。
為了克服我國(guó)目前在生態(tài)文明建設(shè)方面存在的管理體制機(jī)制方面的障礙，首先要對(duì)管理體制進(jìn)行必要的調(diào)整，如設(shè)立國(guó)家生態(tài)建設(shè)委員會(huì)。成立國(guó)家生態(tài)建設(shè)委員會(huì)，是一個(gè)在基本不變動(dòng)現(xiàn)有涉及生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的前提下的一種改革思路。通過這樣的改革，對(duì)目前相對(duì)分散的生態(tài)建設(shè)職能，進(jìn)行重新梳理和歸并，把那些過于分散、而且對(duì)未來(lái)生態(tài)建設(shè)管理影響比較大的職能，相對(duì)集中到生態(tài)建設(shè)委員會(huì)，這樣有利于從整體上進(jìn)行宏觀決策和管理，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。
全面深化改革的路徑與實(shí)現(xiàn)條件
改革要敢于沖破阻力。全面深化改革能否成功，在很大程度上取決于我們能否排除改革的阻力，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)。從目前改革的實(shí)踐看，最大的阻力可能來(lái)自于兩個(gè)方面：一是既得利益，二是政府自身。
所謂既得利益，就是通過非公平競(jìng)爭(zhēng)的手段和方式，借助公權(quán)力和政策資源，獲取巨額利益的相關(guān)體。現(xiàn)在中國(guó)既得利益至少有三個(gè)形態(tài)：第一，以貪腐官員為代表的權(quán)貴既得利益；第二，以壟斷行業(yè)為代表的壟斷既得利益；第三，以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)和資源既得利益。這三大既得利益，既掌握權(quán)力，又掌握資源，還掌握資本，羽翼豐滿，實(shí)力雄厚，控制相當(dāng)多的中國(guó)社會(huì)財(cái)富。而那些借助權(quán)力影響力，主要靠子女、配偶等在市場(chǎng)上進(jìn)行灰色資本的運(yùn)作和并購(gòu)，一夜之間就可能獲取巨額暴利的灰色權(quán)力、灰色資本、灰色暴力，則是更大的腐敗。周永康案在一定意義上把上述的“三灰理論”演繹得淋漓盡致。
這三大既得利益至少激化了三種沖突——官民沖突、勞資沖突、貧富沖突。社會(huì)上存在著仇富仇官的心態(tài)，群體事件的背后、大量黑色資本變故的背后，我們都可以看到既得利益者的影子。此次改革的成敗，在很大程度上取決于我們能不能有效地遏制、戰(zhàn)勝既得利益。
黨的十八大以后，習(xí)近平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層不斷對(duì)整個(gè)改革的趨勢(shì)作判斷，比如，“改革進(jìn)入深水區(qū)”“改革要啃硬骨頭”“改革沒有坦途”“改革要涉險(xiǎn)灘”⑤“改革要準(zhǔn)備付出成本”。十八屆三中全會(huì)《決定》還提到，“實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，解放思想永無(wú)止境，改革開放永無(wú)止境，改革只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)”。這些論斷都說(shuō)明在當(dāng)前的環(huán)境下，改革難度大、阻力大、風(fēng)險(xiǎn)也大。那么，高層對(duì)既得利益怎么判斷？十八大后不久李克強(qiáng)做的第一大判斷，就是“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂更難”，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要以更大的勇氣和決心排除利益固化的藩籬。在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上，習(xí)近平第一次使用了“利益集團(tuán)”四個(gè)字，說(shuō)黨內(nèi)團(tuán)團(tuán)伙伙，拉幫結(jié)派，利益集團(tuán)相互輸送利益。⑥所以我們說(shuō)二次改革最大的風(fēng)險(xiǎn)就是來(lái)自于既得利益。如果說(shuō)中國(guó)的一次改革主要是和貧困作戰(zhàn)，那么中國(guó)的二次改革將主要和既得利益作戰(zhàn)。
第二種阻力極可能來(lái)自于政府。政府阻力有可能來(lái)自于三個(gè)方面：即觀念阻力、行政審批改革阻力和部門利益阻力。
從觀念來(lái)講，我們很多官員習(xí)慣于以權(quán)治國(guó)，而不習(xí)慣于依法治國(guó)。法治政府的核心是治公權(quán)、治政府的。法律不授權(quán)，政府無(wú)職權(quán)，所以叫“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，這是法治政府的基本含義。但是我們很多官員缺少這樣的法治思維，缺少法治精神，缺少法治意識(shí)。
至于行政審批改革的阻力，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)上任以后，宣布要把國(guó)務(wù)院的一千七百多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)減少三分之一，不到兩年，國(guó)務(wù)院的行政審批事項(xiàng)就減少了六百二十多項(xiàng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原定任務(wù)。對(duì)于改革成就，筆者認(rèn)為還不能評(píng)價(jià)過高，畢竟國(guó)務(wù)院的行政審批改革仍未改變部門主導(dǎo)的格局，改革后會(huì)真正傷筋動(dòng)骨的事項(xiàng)并不容易被精簡(jiǎn)下放。
與此相聯(lián)系的，就是部門利益的阻力。權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益?zhèn)€人化，個(gè)人利益被法定化的現(xiàn)象并不少見。過去中國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化了，社會(huì)市場(chǎng)化了，最不該市場(chǎng)化的權(quán)力在一些地方也被市場(chǎng)化了。部門利益權(quán)力成為了牟利的工具、牟利的手段。從這個(gè)意義上說(shuō)，抑制部門權(quán)力異化的難度不可低估。
綜上所述，在當(dāng)前環(huán)境下，全面深化改革就要以更大的勇氣和決心來(lái)化解阻力，靠共識(shí)，靠思想解放，靠創(chuàng)新。如果當(dāng)年鄧小平不發(fā)動(dòng)真理標(biāo)準(zhǔn)討論，“文革”難以否定；如果沒有1992年鄧小平南方談話，中國(guó)改革到不了今天。這次全面深化改革方案的實(shí)施，又到了這樣的關(guān)鍵時(shí)刻。我們?cè)礁页鍪郑礁以陉P(guān)鍵領(lǐng)域推進(jìn)改革，我們面臨的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)越能夠化解，越能夠獲得老百姓的信任和支持，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位會(huì)越鞏固。反過來(lái)，越畏首畏尾、瞻前顧后、不敢出手，不僅危機(jī)難以化解，老百姓信任難以獲取，甚至?xí){到中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政本身。這大概就是新的歷史條件下，中國(guó)改革發(fā)展的辯證邏輯。
改革要最大限度防止出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。除了化解改革的阻力，全面深化改革的順利推進(jìn)，還要最大限度地防止出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。我們注意到，十八大后，習(xí)近平多次提及要防止出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。那么究竟什么是顛覆性錯(cuò)誤呢？“文革”就是顛覆性錯(cuò)誤，五十年代的“大躍進(jìn)”是顛覆性的錯(cuò)誤，六十年代初期“反右”是顛覆性錯(cuò)誤，“文革”中的階級(jí)斗爭(zhēng)為綱、無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命理論，也是顛覆性錯(cuò)誤。所以未來(lái)中國(guó)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，也要防止出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。
如何防止出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤，其核心有以下三點(diǎn)：
第一，要認(rèn)真研究共產(chǎn)黨如何利用好自身的執(zhí)政資源和領(lǐng)導(dǎo)資源。越是一黨執(zhí)政，越有領(lǐng)導(dǎo)地位，越是要審慎；控制的社會(huì)政治資源越多，越要防止由于掌握過多資源，導(dǎo)致戰(zhàn)略性、全局性錯(cuò)誤的發(fā)生。這些都是我們過去形成的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
第二，要防止意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的沉渣再起，把中國(guó)再次拉到“左”的道路上。這并非危言聳聽，也并非沒有任何依據(jù)。種種跡象表明，現(xiàn)在的中國(guó)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域正左右交鋒。如何把控這個(gè)局面，防止中國(guó)再遭受“左禍”干擾，出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤，是至關(guān)重要的。
第三，在行政性分權(quán)、經(jīng)濟(jì)性分權(quán)與政治相對(duì)集權(quán)并行的形態(tài)下，如何把握二者之間的平衡點(diǎn)，也是防止出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤的重要環(huán)節(jié)。
注釋
1《習(xí)近平：技術(shù)和糧食一樣 靠別人靠不住》，中國(guó)青年網(wǎng)，2013年8月30日，http://news.youth.cn/gn/201308/t20130830_3799119.htm。
2《習(xí)近平：人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)》，新華網(wǎng)，2012年11月15日，http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/15/c_123957816.htm。
3《習(xí)近平：加快發(fā)展職業(yè)教育 讓每個(gè)人都有人生出彩機(jī)會(huì)》，新華網(wǎng)，2014年6月23日，http://news.xinhuanet.com/2014-06/23/c_1111276223.htm。
4《習(xí)近平：努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義》，新華網(wǎng)，2013年2月24日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782198.htm。
5《習(xí)近平：改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū) 要敢于啃硬骨頭》，騰訊新聞網(wǎng)，2013年3月6日，http://news.qq.com/a/20130306/000081.htm。
6《習(xí)近平：黨內(nèi)不準(zhǔn)搞團(tuán)伙幫派利益集團(tuán)》，騰訊新聞網(wǎng)，2014年10月9日，http://news.qq.com/a/20141009/002206.htm。
責(zé) 編∕馬冰瑩
On Deepening Reform Comprehensively based on Xi Jinping's Mission of Governing China
Wang Yukai
Abstract: Xi Jinping's governing idea contains the grand mission of governing China, which can be summarized as the five tasks of remodeling the image of the Communist Party of China as the ruling party and reconstructing the environment for the Chinese officialdom, order in China, the value system of China, and China's mode of development. Among the Four-Pronged Comprehensive Strategy proposed by Xi Jinping, deepening reform comprehensively is the primary and major strategic measure to build a well-off society in an all-round way. The reason for its great importance is that reform and opening-up is key to the destiny of contemporary China as well as to achieving the Two Centenary Goals and realizing the great rejuvenation of the Chinese nation. The reform determines the fate of China in the future, which seems to have become more and more commonly accepted.
Keywords: deepening reform comprehensively, national governance, Xi Jinping, the mission of governing China, the Four-Pronged Comprehensive Strategy
汪玉凱，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，國(guó)家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)，國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員。研究方向?yàn)楣补芾怼⑿姓母?、電子政?wù)以及非盈利組織。主要著作有《界定政府邊界》《公共治理與公共權(quán)力研究》《改革沒有回頭箭》等。
