長期以來，在西方語境中，治理一詞被看成是一個通用的描述性術(shù)語。按照《牛津英語辭典》的解釋，治理是指統(tǒng)治的行動和方式，即指導(dǎo)（directing）、引導(dǎo)（guiding）或者規(guī)制（regulating）個人、組織、國家或國際聯(lián)盟的行動和方式。這些指導(dǎo)、引導(dǎo)或者規(guī)制的行動和方式，既可以是公共的，也可以是私人的，亦可兩者兼而有之。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代后，治理，尤其是政府治理再次引起各方廣泛關(guān)注，不僅僅因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)是政府治理的現(xiàn)實(shí)場景之“鏡像”，而且其還是完善政府治理體系、提高政府治理能力的重要工具和載體。

互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理的特征

互聯(lián)網(wǎng)時代，政府治理的特征事實(shí)正在發(fā)生深刻變革。這主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，政府治理對象的雙重性。個人既是公民也可能是網(wǎng)民，組織既是實(shí)體的也可能是虛擬的，社會形態(tài)隨之分化為現(xiàn)實(shí)社會和網(wǎng)絡(luò)社會。當(dāng)政府治理遇上互聯(lián)網(wǎng)，傳統(tǒng)治理格局被“顛覆”或被重構(gòu)后，就形成了現(xiàn)實(shí)世界的治理和網(wǎng)絡(luò)空間的治理。在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，政府治理的手段、方式和機(jī)制日臻豐富，個人、組織和社會密切關(guān)聯(lián)并且交相協(xié)同，一個全新的國家治理體系正逐步形成。

第二，政府治理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)是通用目的技術(shù)（General Purpose Technology），人們在利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行工作學(xué)習(xí)、休閑娛樂以及參與國家和社會事務(wù)的過程中，會生成關(guān)于消費(fèi)、信用、住房、旅游、醫(yī)療、教育等方面的大量數(shù)據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，互聯(lián)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)量每兩年翻一番，且目前世界上90%的數(shù)據(jù)都是最近幾年才產(chǎn)生的。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和關(guān)聯(lián)處理，能夠準(zhǔn)確識別個人、組織、社群的行為特性和活動規(guī)律。政府作為“權(quán)威的一般性履行”的主體，可以制定并實(shí)施“量身定制”的公共政策，從而實(shí)現(xiàn)政府治理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化。

第三，政府治理的多中心性和參與性?；ヂ?lián)網(wǎng)是超越時空束縛的平臺，以鏈接性和多中心為結(jié)構(gòu)特征，并且正在潛移默化地改變著人類社會的組織架構(gòu)。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的加速普及，很多人通過互聯(lián)網(wǎng)行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，個人、組織（包括公共部門和私人部門）和社會均可憑借用戶黏性產(chǎn)生“權(quán)威的一般性履行”的效果。不同組織的在線呈現(xiàn)打開了公眾的參與之門，越來越多的政府部門意識到需要運(yùn)用視頻訪談、社區(qū)論壇、微博、微信等新的網(wǎng)絡(luò)渠道與民眾直接溝通，廣泛聽取各方面的意見建議。

互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理面臨的新挑戰(zhàn)

已有的實(shí)踐表明，互聯(lián)網(wǎng)在改進(jìn)政府治理效能和效率的同時，也重構(gòu)了個人、組織、社會與國家之間的關(guān)系，顛覆了傳統(tǒng)的治理模式和方式，給政府治理帶來了無法回避的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：

時效性。互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大了政府治理的邊界，要求政府對公眾需求作出即時或瞬時回應(yīng)?；ヂ?lián)網(wǎng)不受時間和空間的束縛，按照7×24×365（7個工作日、24小時、一年365天）的時間維度運(yùn)行，人們在任何時間、任何地點(diǎn)都可以表達(dá)訴求和期待，甚至可以發(fā)泄不滿和抗議。他們隨時隨地將自己的所見所聞發(fā)布于網(wǎng)絡(luò)。那些可能讓公眾感同身受的信息，依托互聯(lián)網(wǎng)傳播的放大效應(yīng)引發(fā)強(qiáng)烈的社會共鳴，從而要求政府部門及時作出回應(yīng)。如果政府部門仍然墨守繁文縟節(jié)、久拖不決等陳規(guī)，或者抱有“事不關(guān)己、多一事不如少一事”的心態(tài)，最終就有可能導(dǎo)致事態(tài)的演變超出各方當(dāng)事人的預(yù)期。

復(fù)雜性?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及喚醒了人們的權(quán)利意識，相應(yīng)地增加了政府治理的難度。通過強(qiáng)化公眾、組織、政府之間的緊密互動，特別是縮短公眾與政府之間的“距離”，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，賦予了政府前所未有的職責(zé)。比如在個人信息泄露及其所對應(yīng)的個人隱私保護(hù)方面，根據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會2015年3月發(fā)布的《2014年度消費(fèi)者個人信息網(wǎng)絡(luò)安全報告》，約三分之二的受訪消費(fèi)者在過去一年里曾遭遇過個人信息被泄露或被竊取，其中“個人基本信息”被泄露或被竊取得最多。除此之外，個人網(wǎng)絡(luò)行為信息、個人設(shè)備信息、賬戶信息、社會關(guān)系信息等也遭到了不同程度的泄露或竊取。被泄露或竊取信息的受訪消費(fèi)者中，80%的人受到電話、短信、郵件等騷擾，其中還有33.14%的人蒙受了不同程度的經(jīng)濟(jì)損失或人身傷害。對此，受訪消費(fèi)者普遍認(rèn)為政府部門應(yīng)該承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

此外，那些惡意抹黑、中傷個人或組織的網(wǎng)絡(luò)謠言等也是網(wǎng)絡(luò)時代政府治理的新難題，這些網(wǎng)絡(luò)謠言往往無中生有、捕風(fēng)捉影，惡意歪曲或夸大事實(shí)，以達(dá)到聳人聽聞的效果，對當(dāng)事人的名譽(yù)和其他合法權(quán)益造成較大傷害。

信息不對稱性?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及，在緩解了政府治理所面臨的信息約束的同時，也加劇了信息不對稱問題。一方面，互聯(lián)網(wǎng)上匯聚了來自社會方方面面的數(shù)據(jù)，極大地緩解了政府制定公共政策中的信息短缺問題；另一方面，海量數(shù)據(jù)又催生了信息冗余，但實(shí)際上，信息冗余并不意味著能夠消除信息不對稱，相反，信息越充裕，信息處理成本就越高，信息不對稱性問題往往也就越凸顯。在這種情況下，政府需要配置更多的資源去篩選和處理各類數(shù)據(jù)，以甄別公共政策制定過程中的條件變量和約束變量。

隨機(jī)因素干擾。政府治理面臨的隨機(jī)因素不斷增加，放大了治理機(jī)制缺失的弊端，進(jìn)而嚴(yán)重影響了公共政策和政府的權(quán)威性?；ヂ?lián)網(wǎng)所構(gòu)建的開放環(huán)境一般是在“匿名”狀態(tài)下運(yùn)行的，其本身無法排除魚龍混雜、泥沙俱下的不良和不實(shí)信息，這使得政府治理面臨著很多隨機(jī)因素。如果不能及時澄清并清除這些隨機(jī)因素，很可能會釀成事端。就互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的治理而言，互聯(lián)網(wǎng)一直是商業(yè)欺詐和市場惡性競爭的隱匿空間。雖然工商業(yè)組織利用互聯(lián)網(wǎng)可以迅速建立起在網(wǎng)絡(luò)空間的聲譽(yù)和品牌效應(yīng)，但是，也有一些不法分子利用互聯(lián)網(wǎng)混淆視聽，打著“電子商務(wù)”“網(wǎng)絡(luò)團(tuán)購”“網(wǎng)絡(luò)廣告”“網(wǎng)絡(luò)直銷”“網(wǎng)絡(luò)營銷”等旗號，肆意破壞正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幹刃?，甚至不惜以侵害他人著作?quán)、專利和商標(biāo)權(quán)等手段，竊取商業(yè)利益。此外，利用大眾的盲從、輕信心理而巧立名目的商業(yè)欺詐和金融套利等行為，在網(wǎng)絡(luò)上也比比皆是。

身份認(rèn)同危機(jī)。在國際社會，擁有信息能力和不具備信息能力被形象地稱為“有們”（haves）和“沒有們”（have-nots），其背后所反映的數(shù)字鴻溝問題，會引發(fā)相關(guān)群體的身份認(rèn)同危機(jī)。近年來，中國的數(shù)字鴻溝一直呈擴(kuò)大趨勢，這在城鄉(xiāng)、地區(qū)、職業(yè)、性別、年齡、社群等不同方面均有一定程度的表現(xiàn)。比如，根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的報告，截至2014年12月，中國農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量為1.78億人，僅占總網(wǎng)民數(shù)量的27.5%，雖然其在絕對數(shù)量上比2013年底增加了188萬人，但是這一數(shù)據(jù)還不足同期城市新增網(wǎng)民數(shù)量的十分之一。并且2014年中國城鎮(zhèn)地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率高出農(nóng)村地區(qū)45個百分點(diǎn)。與此同時，城鎮(zhèn)地區(qū)的民眾普遍熱衷于移動互聯(lián)網(wǎng)、微信商業(yè)圈、社交網(wǎng)絡(luò)以及出行服務(wù)等web2.0應(yīng)用，而農(nóng)村網(wǎng)民則仍然停留在網(wǎng)絡(luò)新聞、網(wǎng)絡(luò)游戲、娛樂等傳統(tǒng)應(yīng)用上。

中國城鄉(xiāng)間、地區(qū)間等的數(shù)字鴻溝，正逐步表現(xiàn)為寬帶鴻溝、應(yīng)用鴻溝、技能鴻溝以及知識鴻溝，以至其所可能引發(fā)的身份認(rèn)同危機(jī)，會嚴(yán)重影響治理的公平性和包容性，從而使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的“馬太效應(yīng)”，影響政府治理的效果。

互聯(lián)網(wǎng)時代政府治理的新思維

互聯(lián)網(wǎng)時代，政府治理的特征事實(shí)和所面臨的新挑戰(zhàn)，不僅昭示了以科層制和官僚制為特征的傳統(tǒng)政府管理模式的失靈，而且提出了“誰在治理、如何治理、治理的合法性”等系列“逼近問題”。為此，互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理迫切需要創(chuàng)新思維。

首先，必須認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)是一個廣泛的利益相關(guān)者平等參與的平臺。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的報告，截至2014年底，中國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)6.49億人，手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到5.57億人?；ヂ?lián)網(wǎng)就如同一個政策對話場和治理論壇，人們可以直接表達(dá)自己的訴求和不滿。而且更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)為政府提供了聽取社情民意的直接渠道。中國政府網(wǎng)開設(shè)的“我向總理說句話”的常設(shè)窗口，從2014年3月到2015年2月27日共收到超過12萬條網(wǎng)民留言，其中很多建議成為政府制定公共政策依據(jù)和民意基礎(chǔ)。

其次，必須認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)是一個多中心的、具有自組織功能的社會化網(wǎng)絡(luò)。多中心特性就意味著無論是言論還是權(quán)威都帶有“去中心”“碎片化”和“去行政化”的色彩，公信力必須建立在整個社會話語和共識的基礎(chǔ)上，因而政府治理必須與多中心密切互動。同時，行為當(dāng)事人的話語往往更加能夠引發(fā)社會共鳴和共振，因此，互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理，有了自主治理、協(xié)商治理和闡釋治理等多元趨向。

最后，必須認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)所及之處就是治理所及之處。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興信息通信技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)幾乎覆蓋了物理世界的各個角落，基于大數(shù)據(jù)的分析，基本上描繪了經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的一幅全息圖。如阿里巴巴推出了國內(nèi)首個面向社會開放的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品——阿里經(jīng)濟(jì)云圖，其數(shù)據(jù)覆蓋全國34個省級行政區(qū)、300多個地級市、2000多個縣級行政單位，并基于這些數(shù)據(jù)研制了網(wǎng)購商品價格指數(shù)、電子商務(wù)發(fā)展指數(shù)、消費(fèi)者信心指數(shù)、小企業(yè)活躍度指數(shù)等數(shù)據(jù)產(chǎn)品。又如在疾病預(yù)測與防治方面，百度利用互聯(lián)網(wǎng)用戶的搜索數(shù)據(jù)，并結(jié)合氣溫變化、環(huán)境指數(shù)、人口流動等因素建立預(yù)測模型，實(shí)時提供流感、肝炎、肺結(jié)核和性病四種疾病的活躍度、流行指數(shù)以及各種疾病相關(guān)的城市和醫(yī)院排行榜。由此可見，工商業(yè)機(jī)構(gòu)等非政府組織已實(shí)質(zhì)上參與到政府治理中。

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，促進(jìn)了公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的期望值的提升，不斷對政府治理提出了新的要求。在全球范圍內(nèi)，面向互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理轉(zhuǎn)型正在逐步展開。同時，互聯(lián)網(wǎng)的普及，又是實(shí)現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型的前提條件。人們往往認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)所帶來的未知因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于已知因素，而實(shí)際上，互聯(lián)網(wǎng)真正帶來的是探索未知因素的無窮可能性。我們既不能將現(xiàn)實(shí)社會的治理困境和尷尬歸咎于互聯(lián)網(wǎng)，也不能對互聯(lián)網(wǎng)所“賦予”的效率抱以幻想，畢竟互聯(lián)網(wǎng)治理是政府治理的重要組成部分，互聯(lián)網(wǎng)本身也是政府治理的重要對象。與工業(yè)時代的傳統(tǒng)政府治理習(xí)慣以部門為中心來解決問題、各部門獨(dú)立辦事的行政模式不同，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理模式，必須以公民為中心、以績效為導(dǎo)向、以問責(zé)為基準(zhǔn)，否則，就有可能導(dǎo)致付出的治理成本高昂但收效甚微。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨的問題日益復(fù)雜，尤其是在貫徹落實(shí)中央提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局中，迫切需要政府治理能夠順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展特征，加快走向以整體政府、協(xié)同治理和一體化服務(wù)為特征的政府治理新階段。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府是治理規(guī)則的重要制定者，而治理規(guī)則必須隨著經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)變遷以及博弈參與者格局的變化而改變，是故互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理創(chuàng)新永無止境。

（本文作者為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）