PPP（Public-Private Partnership）模式是政府與社會(huì)資本合作，協(xié)同完成基礎(chǔ)設(shè)施等（準(zhǔn)）公共物品建設(shè)與開(kāi)發(fā)的一種模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型背景下，PPP模式應(yīng)用將成為（準(zhǔn)）公共物品供給的重要舉措。

PPP模式是提升政府治理能力的重要手段

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，高鐵、公路、機(jī)場(chǎng)、市政設(shè)施等（準(zhǔn)）公共設(shè)施建設(shè)成就令人矚目。然而受制于政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，資金來(lái)源渠道狹窄的問(wèn)題越來(lái)越掣肘（準(zhǔn)）公共物品的提供，而且政府主導(dǎo)的（準(zhǔn)）公共物品建設(shè)與開(kāi)發(fā)的效率問(wèn)題也一直廣為詬病。過(guò)去若干年，政府通過(guò)構(gòu)建投融資平臺(tái)去獲取（準(zhǔn)）公共物品的建設(shè)資金，但由于盈利能力不強(qiáng)、流動(dòng)性較弱、運(yùn)營(yíng)效率偏低等原因，其融資能力逐步消退直至喪失，甚至出現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債。在此背景下，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。

PPP模式就是要系統(tǒng)解決（準(zhǔn)）公共物品建設(shè)與發(fā)展資金來(lái)源的渠道及方式問(wèn)題，并在此過(guò)程中推動(dòng)管理水平、運(yùn)營(yíng)效率的提升。

首先，除政府以外的其他資本掌控者參與（準(zhǔn)）公共物品項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，必然在多個(gè)層面對(duì)政府一元化投資主體地位形成挑戰(zhàn)，不同管理模式之間的碰撞將愈演愈烈。某種程度上，這種碰撞與沖突有利于全新的管理模式的孕育與培植，從而推動(dòng)（準(zhǔn)）公共物品項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)管理水平的提升。

其次，政府控制的投融資平臺(tái)采用PPP模式，將出現(xiàn)多元主體混合治理的局面。此背景下，政府過(guò)度干預(yù)和出資人缺位等問(wèn)題都會(huì)得到一定程度的緩解。其原因在于，其他主體不可能不關(guān)注自身投入的資本的運(yùn)營(yíng)狀況，多元主體的充分參與有利于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升治理水平。并且，其他投資主體的參與程度越深，其效果越明顯。

再次，PPP模式在項(xiàng)目層面的應(yīng)用，也有利于項(xiàng)目治理水平的提升。政府利益代表和其他利益代表將展開(kāi)博弈，多元目標(biāo)和多元利益將充分協(xié)調(diào)。因此，傳統(tǒng)項(xiàng)目治理中的“一言堂”局面將有所改變。

最后，民營(yíng)資本的加盟將使組織運(yùn)行更關(guān)注效率和效益。民營(yíng)資本對(duì)成本和利潤(rùn)的重視，將為PPP模式添加動(dòng)力和活力。政府投入由于出資人虛位，往往忽視成本問(wèn)題，而民營(yíng)資本對(duì)成本的重視彌補(bǔ)了政府投入主體在此方面的不足。民營(yíng)資本主體的進(jìn)入，將改變組織的運(yùn)營(yíng)行為，提高資金的投入效率，將寶貴的資金用在刀刃上。

綜上所述，PPP模式的應(yīng)用豐富了（準(zhǔn)）公共物品開(kāi)發(fā)與建設(shè)的商業(yè)模式，也促進(jìn)了（準(zhǔn)）公共物品開(kāi)發(fā)的效率、效益和管理水平提升。

應(yīng)用PPP模式須滿足一定的條件

PPP模式不是對(duì)傳統(tǒng)政府投融資平臺(tái)模式的簡(jiǎn)單替代和翻牌。其應(yīng)用須滿足一定的條件：

其一，引入民營(yíng)資本須保證其實(shí)現(xiàn)合理的收益。（準(zhǔn)）公共物品開(kāi)發(fā)可預(yù)見(jiàn)的收益將成為PPP模式能否應(yīng)用的關(guān)鍵。隨著計(jì)費(fèi)技術(shù)的改進(jìn)，許多（準(zhǔn)）公共物品服務(wù)的收費(fèi)成為了可能。對(duì)于可計(jì)費(fèi)的（準(zhǔn)）公共物品開(kāi)發(fā)，可以優(yōu)先考慮PPP模式。對(duì)于不能計(jì)費(fèi)的（準(zhǔn)）公共物品的開(kāi)發(fā)，如果要通過(guò)PPP模式引入民營(yíng)資本，就必須保證其實(shí)現(xiàn)合理收益。所以要對(duì)政府財(cái)力和可利用資源進(jìn)行綜合考察和評(píng)估，無(wú)法計(jì)費(fèi)的（準(zhǔn)）公共物品通過(guò)PPP模式引入，要讓財(cái)政資金來(lái)托底。如此既能滿足（準(zhǔn)）公共物品的充分供給，又能保證民營(yíng)資本的合理收益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

其二，PPP模式中多元資本主體須相容。通常來(lái)說(shuō)，政府投資主體和民營(yíng)投資主體做到“資合”是有一定難度的，原因就在于兩者的目標(biāo)不一致。政府投資主體要以政府意圖為方向，而民營(yíng)投資主體考慮的是利益最大化，二者之間的目標(biāo)有時(shí)候是不可調(diào)和的。而且，政府投資主體與民營(yíng)投資主體之間的信任有時(shí)也難以建立。在兩者不相容的背景下，強(qiáng)行引入PPP模式可能會(huì)帶來(lái)很大的負(fù)面影響。

其三，引入的民營(yíng)投資主體須具備較強(qiáng)的實(shí)力和管理能力。PPP模式并非對(duì)所有的民營(yíng)資本都全盤(pán)接納。出于風(fēng)險(xiǎn)承受力的考慮，參與PPP模式的民營(yíng)投資主體應(yīng)為具備一定實(shí)力和規(guī)模的機(jī)構(gòu)投資主體。而且，為了幫助政府提高（準(zhǔn)）公共物品的管理水平，這些機(jī)構(gòu)投資者本身應(yīng)具有較強(qiáng)的管理能力。這二者兼具才有利于提升（準(zhǔn)）公共物品的開(kāi)發(fā)效率和效益。

應(yīng)用PPP模式應(yīng)注意的一些關(guān)鍵點(diǎn)

PPP模式實(shí)施過(guò)程中要注意一些關(guān)鍵點(diǎn)，如項(xiàng)目收益的測(cè)算、組織治理結(jié)構(gòu)的形成與優(yōu)化、政府投資主體管理水平的升級(jí)等。

第一，PPP模式實(shí)施的重中之重就是要準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目未來(lái)收益，這是民營(yíng)投資主體參與的關(guān)鍵考慮因素。尤其是針對(duì)不能收費(fèi)和暫時(shí)不會(huì)收費(fèi)的（準(zhǔn)）公共物品項(xiàng)目，對(duì)政府財(cái)力展開(kāi)綜合評(píng)估就顯得更為重要。只有這樣，PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)才是可控的，才能持續(xù)健康發(fā)展。

第二，PPP模式下，相關(guān)組織的治理結(jié)構(gòu)必須進(jìn)一步優(yōu)化。其中，董事會(huì)的建設(shè)與確權(quán)尤為必要。一是董事會(huì)中政府出資人代表的權(quán)力清單、責(zé)任清單必須明確。二是董事會(huì)中外部董事的比重應(yīng)適當(dāng)加大，其權(quán)力和責(zé)任也要進(jìn)一步明確。三是總經(jīng)理及其管理團(tuán)隊(duì)的職業(yè)化應(yīng)逐步提上議事日程，避免出現(xiàn)董事長(zhǎng)和總經(jīng)理同紙任命的問(wèn)題。

第三，要加大對(duì)組織決策及運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。強(qiáng)調(diào)保證民營(yíng)投資主體的合理收益，并不意味著一味迎合民營(yíng)投資主體的利益訴求。除了強(qiáng)化政府投資主體代表的責(zé)任外，必要的外部監(jiān)管不可或缺，因此，還應(yīng)進(jìn)一步加大政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力度。

第四，PPP模式的著力點(diǎn)應(yīng)放在政府投資主體管理水平的提升上。只有政府投資主體的管理水平升級(jí)了，才能真正提高資金的利用效率，從而提供更多的（準(zhǔn)）公共物品，以提高政府公共治理能力。

（本文作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）