全球金融監(jiān)管治理架構的變革

上世紀80年代以來，隨著中國改革開放、蘇聯(lián)解體以及發(fā)展中國家加入全球化進程，全球貿(mào)易、投資和金融市場一體化進程明顯加快，全球治理（global governance）的重要性日趨凸顯。全球治理理論主要創(chuàng)始人James N. Rosenau（1992）將全球治理定義為“全球范圍內(nèi)一系列活動領域的管理機制”。但是，2008年危機之前，在全球金融領域，G7借助于其主導的巴塞爾委員會、國際證監(jiān)會組織（ISOCO）、國際保險監(jiān)督官協(xié)會（IAIS）等國際組織掌握著金融監(jiān)管國際標準的制定權，并通過國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）等國際機構對各國金融監(jiān)管有效性進行評估等。總體而言，當時的全球金融監(jiān)管治理呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，一是不同金融領域（銀行、保險、證券）的監(jiān)管標準不統(tǒng)一；二是各國為維護本國金融機構在全球市場上的競爭力，均傾向于采取較低標準（race to bottom）；三是缺乏嚴格的評估機制導致各國實施國際監(jiān)管標準的進展不一，金融監(jiān)管的強度差異很大，IMF和WB對各國金融穩(wěn)定性評估既缺乏權威性，所提出的建議對各國也沒有實質性約束力。

全球金融危機之后，全球金融監(jiān)管治理問題受到各國政治領導人、監(jiān)管界和學術界的高度重視。其一，危機之前，全球范圍內(nèi)、特別是發(fā)達國家，普遍出現(xiàn)了“經(jīng)濟金融化”趨勢，金融資產(chǎn)占GDP的比例顯著上升，金融體系的脆弱性顯著上升，金融領域問題的外溢效應非常強大。據(jù)統(tǒng)計，2012年底，美國、歐盟、日本和英國四大經(jīng)濟體的金融資產(chǎn)占GDP的比例分別高達476%、530%、417%和800%。其二，全球金融市場一體化的進程顯著加快。1985～2005年，全球貿(mào)易占GDP的比例從15%緩慢上升到40%，而同期全球外部資產(chǎn)占GDP的比例卻從40%急劇上升到180%，全球金融變成了一個相互聯(lián)系、緊密交織同時又亂成一團的網(wǎng)絡、一個真正的系統(tǒng)（Haldane, 2014）。據(jù)IMF統(tǒng)計（2010），歐美二十家左右的國際化大銀行在全球跨境貸款、銀團貸款、并購市場和衍生品交易等領域處于支配地位，實際上承擔了全球信貸中介的功能，但這些銀行卻僅受制于母國監(jiān)管當局的監(jiān)管，導致所謂的“長在全球，死在本國”的問題，由于缺乏全球統(tǒng)一的監(jiān)管標準和處置框架，這些銀行無序破產(chǎn)對全球金融體系和經(jīng)濟增長產(chǎn)生巨大的負外部性。其三，新興市場崛起，這些新興市場在全球經(jīng)濟中逐步占據(jù)了半壁江山，參與國際金融監(jiān)管治理的熱情和能力明顯上升，發(fā)端于發(fā)達國家的全球金融危機也為新興市場參與國際金融監(jiān)管治理提供了歷史性機遇；發(fā)達國家也意識到其實力的逐漸式微，同時也試圖將新興市場納入他們所主導的國際金融秩序。新興市場就這樣“半推半就”地搭上了后危機時期國際金融監(jiān)管改革的列車。危機以來，全球金融監(jiān)管治理架構發(fā)生了以下幾個方面的明顯變化：

一是G20主導了全球金融監(jiān)管改革的方向。正如法國前總統(tǒng)薩科齊所言，G20峰會取代G7預示著21世紀全球金融體系進入行星式治理（planetary governance）階段。2009年4月2日召開的G20領導人峰會確立了雄心勃勃的全球金融監(jiān)管改革方案，涉及領域包括傳統(tǒng)金融機構監(jiān)管、影子銀行監(jiān)管、衍生品市場改革、應對金融體系的順周期性（procyclicality）、緩解“太大不宜倒”潛在的道德風險、強化金融市場基礎設施、改革國際會計準則等諸多方面，其目標是徹底修復引發(fā)危機的金融體系“斷層線”，從各個角度強化“全面無縫隙”的金融監(jiān)管，以增強全球金融體系的安全及穩(wěn)健性。在之后的歷次G20領導人峰會上，全球金融監(jiān)管改革都是重點議題。

二是FSB成為全球金融監(jiān)管改革的重要協(xié)調平臺。根據(jù)G20領導人倫敦峰會的決議，將之前由G7主導的金融穩(wěn)定論壇（FSF）改組為G20主導的金融穩(wěn)定理事會（FSB）。FSB成員包括所有G20成員國的財政部、央行和金融監(jiān)管當局，IMF、WB和國際清算銀行（BIS）等國際機構，以及BCBS、ISOCO和IAIS等金融監(jiān)管標準制定組織。FSB的職能包括監(jiān)控全球金融體系的發(fā)展、評估全球金融體系的脆弱性、協(xié)調不同金融部門的監(jiān)管政策、監(jiān)督并評估所有成員國實施金融監(jiān)管國際標準的進展。由于獲得了G20的授權，F(xiàn)SB自身也發(fā)布了一批金融監(jiān)管標準，要求成員國實施。為履行其職能，F(xiàn)SB還在全球范圍內(nèi)成立6個區(qū)域性組織，加強與非FSB成員國的聯(lián)系，以擴大其在全球金融市場上的影響力。FSB在某種程度上承接了危機之前IMF承擔的監(jiān)控全球金融市場和評估各國金融監(jiān)管有效性的功能。目前，F(xiàn)SB已通過了章程，完成了相應的注冊程序，正在謀求獨立的財務資源和人力資源，以期成為真正意義上的國際機構。未來，F(xiàn)SB可能演變?yōu)榕c國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行并駕齊驅的國際組織，將在全球金融治理中扮演更重要的角色。

三

是BCBS在全球金融監(jiān)管治理架構中的地位顯著上升。1975年BCBS成立初期只是發(fā)達國家內(nèi)部搭建的銀行監(jiān)管信息交流平臺，隨著《巴塞爾資本協(xié)議》被越來越多的國家采納，BCBS逐漸演變?yōu)殂y行監(jiān)管國際標準的制定者。危機之后，為擴大其影響力和代表性，BCBS分別于2009年4月和5月、2014年7月三次擴大成員，其成員由G20成員國的中央銀行和銀行監(jiān)管當局，香港、新加坡等國際金融中心以及西班牙、瑞典、荷蘭等非G20成員重要經(jīng)濟體的中央銀行和銀行監(jiān)管當局，以及IMF、WB、BIS、歐洲央行的高級代表組成。BCBS基于全球金融危機的教訓，對銀行監(jiān)管國際標準進行了大刀闊斧的改革，經(jīng)2010年11月召開的G20領導人首爾峰會批準，發(fā)布了《第三版巴塞爾協(xié)議》（巴塞爾III），受到國際社會的廣泛認可，其公信力大為增強。除承擔銀行監(jiān)管國際標準制定外，BCBS還承擔推動銀行監(jiān)管國際標準實施的職能，建立了一整套評估程序，以評估各成員國執(zhí)行銀行監(jiān)管國際規(guī)則的進程和程度。目前已完成了包括中國、美國、歐盟、日本等主要經(jīng)濟體的巴塞爾III實施評估工作，并向G20領導人峰會報告各國評估結果。