全球金融監(jiān)管改革新趨勢

金融危機(jī)是金融體系脆弱性爆發(fā)的一種極端形式。歷次金融危機(jī)都推動了金融監(jiān)管制度變革和技術(shù)進(jìn)步。全球金融危機(jī)之后，以全球范圍來看，金融監(jiān)管（特別是銀行監(jiān)管）的監(jiān)管理念、監(jiān)管的方式方法、監(jiān)管體制機(jī)制呈現(xiàn)出一些新趨勢，可以概括為以下四個方面：

金融監(jiān)管理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。第一，宏觀審慎與微觀審慎相結(jié)合。以往的金融監(jiān)管更多地側(cè)重于微觀監(jiān)管，認(rèn)為個別金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)會傳染至整個金融體系，因此如果單家金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)健經(jīng)營，就能保證整個金融體系的穩(wěn)定。全球金融危機(jī)表明，單個銀行的安全既不是維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的必要條件，也不是充分條件。不必要是因?yàn)樵谝粋€穩(wěn)健運(yùn)行的系統(tǒng)中單家銀行可能而且應(yīng)當(dāng)?shù)归]；不充分是因?yàn)樵诮鹑诰W(wǎng)絡(luò)中鏈條整體的強(qiáng)度恰恰取決于最脆弱的環(huán)節(jié)（Haldane, 2014）。因此，僅憑微觀層面的努力難以實(shí)現(xiàn)金融體系穩(wěn)定，監(jiān)管當(dāng)局有必要從經(jīng)濟(jì)活動、金融機(jī)構(gòu)、金融市場間相互關(guān)聯(lián)，乃至金融周期性的角度，從整體上評估金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上健全金融體系的制度設(shè)計(jì)，即加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管。具體而言，從注重單體機(jī)構(gòu)的監(jiān)管逐步過渡到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為：（1）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)堅(jiān)持“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合，兼顧單家機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性與其對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)；（2）注重傳統(tǒng)銀行體系內(nèi)部的相互聯(lián)系以及銀行體系與其他金融部門乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的互動；（3）擴(kuò)展金融監(jiān)管的范圍，將游離于審慎監(jiān)管之外的金融活動（影子銀行業(yè)務(wù)）納入金融監(jiān)管的范圍。值得特別指出的是，雖然以系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為本的宏觀審慎監(jiān)管理念得到了廣泛認(rèn)同，但宏觀審慎監(jiān)管很大程度上是微觀審慎監(jiān)管的延伸和擴(kuò)展，用于抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的工具絕大多數(shù)可歸入傳統(tǒng)監(jiān)管工具的范疇，核心要素是建立相對穩(wěn)定的跨部門工作機(jī)制和信息共享安排，以及時識別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，商業(yè)銀行的脆弱性源于財(cái)務(wù)上的高杠桿，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)以審慎監(jiān)管為主，主要手段是設(shè)定和實(shí)施資本充足率等審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，目的是增強(qiáng)其財(cái)務(wù)穩(wěn)健性；而投資銀行等經(jīng)紀(jì)類機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)杠桿率較低，且提供復(fù)雜的金融產(chǎn)品，為防止利益沖突以及通過信息不對稱獲取超額收益，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)以行為監(jiān)管為主，主要手段是信息披露，目的是保護(hù)投資者和消費(fèi)者利益。危機(jī)之前，伴隨著金融市場發(fā)展，各類金融機(jī)構(gòu)相互融合滲透，職能邊界更加模糊，商業(yè)銀行提供越來越多的金融產(chǎn)品，而投資銀行通過證券借貸等手段積累了高杠桿。金融交易中的信息不對稱、消費(fèi)者的信息偏差以及金融機(jī)構(gòu)的不規(guī)范行為對金融穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致市場機(jī)制無法有效發(fā)揮。增強(qiáng)對金融消費(fèi)者的保護(hù)，不僅有利于提高市場信息透明度，規(guī)范金融市場秩序和行為，減輕風(fēng)險(xiǎn)傳遞和擴(kuò)散的危害，也有助于增強(qiáng)公眾對金融體系的信心，從而提高金融體系的穩(wěn)健性。危機(jī)以來，行為監(jiān)管得到了前所未有的重視，許多國家都設(shè)立了專業(yè)化的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)（部門）。如美國國會通過的《多德—弗蘭克法案》提出設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPA）；歐盟則在歐洲金融監(jiān)管體系（ESFS）中，將金融消費(fèi)者保護(hù)列為核心工作任務(wù)。

金融機(jī)構(gòu)的“生死關(guān)”受到廣泛關(guān)注。按照傳統(tǒng)的監(jiān)管理論，歐美監(jiān)管當(dāng)局通常不對金融機(jī)構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行限制（市場準(zhǔn)入限制較少），主要通過資本充足率、流動性等事后的監(jiān)管要求，約束商業(yè)銀行經(jīng)營行為，并提高金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力。危機(jī)以來，西方國家開始重視商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)模式，監(jiān)管當(dāng)局開始采取結(jié)構(gòu)化監(jiān)管措施，如美國多德—弗蘭克法案采納了沃爾克法則（Volker Rules），英國維克斯報(bào)告（Vickers Report）提出柵欄原則（Ring-fencing），歐盟的利卡寧報(bào)告（Liikanen Report）對大型金融機(jī)構(gòu)從事跨市場業(yè)務(wù)的規(guī)模和展業(yè)方式進(jìn)行了不同程度的限制，降低跨市場風(fēng)險(xiǎn)傳遞，并推動各類金融機(jī)構(gòu)回歸主業(yè)。實(shí)證分析結(jié)果也表明，金融機(jī)構(gòu)的范圍經(jīng)濟(jì)只能在一定范圍內(nèi)存在，全能業(yè)務(wù)模式并非最優(yōu)模式。

與此同時，為抑制“太大不宜倒”潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)SB致力于構(gòu)建全球統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)的處置框架，發(fā)布了《有效處置框架的關(guān)鍵屬性》，為各國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場退出方面的立法提供范本。其核心要素是提升金融機(jī)構(gòu)的自我恢復(fù)和處置的能力，規(guī)范失敗金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)力分配和流程，特別是明確要求全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）必須事前指定清晰的、可信的恢復(fù)和處置計(jì)劃（Recovery and Resolution Plan）,一旦發(fā)生事前確定的危機(jī)事件，立即啟動RRP,最大限度維護(hù)其核心經(jīng)濟(jì)功能，緩解其經(jīng)營失敗的負(fù)外部性，降低納稅人救助成本。處置框架可以理解為廣義宏觀審慎框架的組成部分。

金融監(jiān)管力度顯著強(qiáng)化。隨著金融市場的不斷演化，金融風(fēng)險(xiǎn)的來源更復(fù)雜，突發(fā)性更強(qiáng)，波及的范圍和影響程度也更大，金融監(jiān)管必須增強(qiáng)適應(yīng)性。危機(jī)以來，金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管方式和金融執(zhí)法力度都發(fā)生重大變化，金融機(jī)構(gòu)的自我約束、監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管約束和市場參與者的外部約束均明顯強(qiáng)化。

首先，大幅度提高金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。突出表現(xiàn)在巴塞爾III框架下的資本充足率監(jiān)管要求大幅度提升，以及首次在全球范圍內(nèi)建立商業(yè)銀行流動性和杠桿率的量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。另外，金融穩(wěn)定理事會正在研究的全球系統(tǒng)重要性銀行的總吸收損失能力（TLAC）要求。除此之外，金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會還發(fā)布了一系列有關(guān)公司治理、風(fēng)險(xiǎn)評估、數(shù)據(jù)加總、薪酬安排和信息披露等方面定性監(jiān)管要求。

其次，采取更具介入性的持續(xù)監(jiān)督。危機(jī)以來，監(jiān)管當(dāng)局對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控能力的信任度顯著降低，不再簡單地觀察商業(yè)銀行是否達(dá)到量化的監(jiān)管指標(biāo)，而是側(cè)重于銀行風(fēng)險(xiǎn)治理有效性的評估，內(nèi)容涉及風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)的完備程度，風(fēng)險(xiǎn)偏好框架及其傳導(dǎo)，風(fēng)險(xiǎn)管理政策、流程、工具、方法與銀行業(yè)務(wù)規(guī)模、復(fù)雜程度之間的適應(yīng)性，信息系統(tǒng)的支持能力，并采用壓力測試等手段評估銀行應(yīng)對尾部事件的能力等。

第三，實(shí)施更加嚴(yán)厲的監(jiān)管處罰。近年來，歐美監(jiān)管當(dāng)局和司法部門對國際知名的大型金融機(jī)構(gòu)紛紛開出巨額罰單，最大單筆達(dá)到90億美元，對金融機(jī)構(gòu)濫用市場權(quán)力、誤導(dǎo)投資者和消費(fèi)者行為處以重罰，并且將相關(guān)責(zé)任人訴諸刑罰。在此背景下，金融機(jī)構(gòu)通過收縮相關(guān)業(yè)務(wù)條線、重組內(nèi)控合規(guī)部門等手段進(jìn)行應(yīng)對。

第四，重視市場基礎(chǔ)設(shè)施的作用。危機(jī)以來，為提升信息透明度，及時識別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)累積程度和傳播渠道，各國都高度重視金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括中央交易對手、交易平臺、托管機(jī)構(gòu)、登記備案機(jī)構(gòu)和信息儲存機(jī)構(gòu)等。這些市場服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的信息與監(jiān)管當(dāng)局收集的單家機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)信息相結(jié)合，能更有效地識別金融體系中最脆弱的環(huán)節(jié)，及時預(yù)警并采取監(jiān)管措施應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。