此類(lèi)區(qū)域政策大都具有全局性，其對(duì)地方政府行為的影響也包括兩個(gè)方向，一個(gè)方向是鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，以地方特色贏得在全國(guó)發(fā)展布局中的有利地位。國(guó)家通過(guò)平衡區(qū)域發(fā)展差距的政策可以幫助落后地區(qū)發(fā)展，以便縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，但是在全局性區(qū)域政策里對(duì)落后地區(qū)的幫助是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等手段，讓這些地區(qū)“追趕”發(fā)達(dá)地區(qū)。協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目的不是抹平地區(qū)發(fā)展差異，而是讓各個(gè)區(qū)域更為協(xié)調(diào)的發(fā)展。

另一個(gè)方向是限制地方的過(guò)度開(kāi)發(fā)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如，國(guó)家的主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，把?guó)土劃分為四類(lèi)：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，也是制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的基本依據(jù)。主體功能區(qū)規(guī)劃的基調(diào)是控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，因此對(duì)地方經(jīng)濟(jì)是一種規(guī)范與限制。

區(qū)域政策對(duì)政府行為的影響

對(duì)縱向府際關(guān)系的影響

在中國(guó)，政府行為主要發(fā)生在府際關(guān)系里，府際關(guān)系主要包括縱向的央地關(guān)系和上下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，橫向的地方權(quán)力機(jī)關(guān)間的關(guān)系以及權(quán)力機(jī)關(guān)（政府部門(mén)）間的關(guān)系（林尚立，謝慶奎，楊宏山）。在縱向府際關(guān)系里，由于區(qū)域位于國(guó)家與地方的中間層級(jí)，中央和地方都在利用或影響區(qū)域政策達(dá)到自己的目的，區(qū)域政策因而成為中央與地方博弈的一個(gè)場(chǎng)域。區(qū)域政策屬于國(guó)家政策，由中央制定，所以區(qū)域政策首先是中央統(tǒng)治和管理的工具。中央通常在兩種情況下運(yùn)用區(qū)域政策，一是從不平衡發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，選擇若干地區(qū)率先發(fā)展起來(lái)，形成若干增長(zhǎng)極，以之帶動(dòng)其他較為落后地區(qū)的發(fā)展；二是通過(guò)區(qū)域政策來(lái)平衡區(qū)域發(fā)展差距，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)的平衡發(fā)展。這兩種區(qū)域政策用于不同的發(fā)展階段，服務(wù)于不同的發(fā)展目標(biāo)。由于中國(guó)各區(qū)域間差異較大，這兩種區(qū)域政策也可能同時(shí)并用。

當(dāng)前，在全面深化改革不斷推進(jìn)的背景下，中央強(qiáng)化了對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)以及頂層推動(dòng)，區(qū)域政策涵蓋的空間跨度逐漸增加，對(duì)地方的引導(dǎo)性逐步增強(qiáng)，中央的權(quán)力因此得以不斷強(qiáng)化。在明確了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以后，中央簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐加快，央地在職能方面的分工進(jìn)一步明確，地方的權(quán)力隨之增加。中央與地方關(guān)系的基本走向是中央與地方的權(quán)力分界逐步明晰，各自在自己的權(quán)力范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，不斷強(qiáng)化自己的權(quán)力。就目前來(lái)看，中央與地方的權(quán)力處于再平衡的過(guò)程中。

區(qū)域政策包括若干單項(xiàng)政策，通常有財(cái)政、稅收、土地、投資、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等政策，有的時(shí)候還配有資金支持。在區(qū)域政策的資源效應(yīng)驅(qū)動(dòng)下，地方政府或是積極爭(zhēng)取中央?yún)^(qū)域政策的支持，或是努力影響中央的區(qū)域政策制定，有的甚至主動(dòng)參與到區(qū)域政策的制定過(guò)程中。在地方對(duì)中央的積極游說(shuō)過(guò)程中，地方首先必須發(fā)掘自己的優(yōu)勢(shì)，提出創(chuàng)新的發(fā)展思路，從而不斷激發(fā)地方的創(chuàng)新能力。同時(shí)，地方也必須說(shuō)明自己的發(fā)展對(duì)于全國(guó)發(fā)展的重要性，地方的全局觀念也會(huì)因此得以增強(qiáng)。

對(duì)橫向府際關(guān)系的影響

在橫向府際關(guān)系里，由于區(qū)域位于不同的地方政府之間，各個(gè)地方政府傾向于把區(qū)域合作作為實(shí)現(xiàn)共同利益、解決地方間利益沖突的途徑或機(jī)制。跨行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套、人員和物資的跨行政區(qū)流動(dòng)、公共服務(wù)的跨行政區(qū)供給等的實(shí)現(xiàn)，需要地方政府間的協(xié)商與合作。通過(guò)區(qū)域合作，地方間得以打破行政區(qū)劃的障礙，共同利用和開(kāi)發(fā)資源，共同保護(hù)環(huán)境，避免相互競(jìng)爭(zhēng)而陷入“零和博弈”。借助區(qū)域，地方政府可以實(shí)現(xiàn)共贏，地方政府在區(qū)域內(nèi)的合作也開(kāi)始多于競(jìng)爭(zhēng)。良好的橫向府際關(guān)系是競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的，是建立在公平競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的合作狀態(tài)。由于地方在爭(zhēng)取中央的區(qū)域政策支持的時(shí)候，需要從區(qū)域的角度提出概念和政策建議，地方之間的合作成為必然選擇。中央?yún)^(qū)域政策因此具有引導(dǎo)地方合作、減少地方間惡性競(jìng)爭(zhēng)的功能，地方之間的關(guān)系也因此得以改善。

區(qū)域政策的實(shí)行需要橫向部門(mén)間協(xié)調(diào)，區(qū)域政策主要由中央政府相應(yīng)部門(mén)和省級(jí)地方政府相應(yīng)部門(mén)制定，通常是由發(fā)改委來(lái)扮演這個(gè)角色。在制定區(qū)域政策過(guò)程中，發(fā)改委系統(tǒng)的職能主要是組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)機(jī)關(guān)政策的出臺(tái)，而不是具體執(zhí)行。國(guó)家發(fā)改委制定的區(qū)域政策不是由地方發(fā)改委來(lái)執(zhí)行，而是由發(fā)改委作為牽頭部門(mén)，會(huì)同其他相關(guān)職能部門(mén)共同制訂區(qū)域規(guī)劃，并且負(fù)責(zé)督促各相關(guān)部門(mén)落實(shí)區(qū)域規(guī)劃。

現(xiàn)代國(guó)家治理的復(fù)雜性較高，政策往往需要多個(gè)部門(mén)的配合與協(xié)作才能完成。部門(mén)間合作體現(xiàn)于政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中，一項(xiàng)政策通常需要不同部門(mén)的合作才能完成。由于跨部門(mén)的公共事務(wù)越來(lái)越多，部門(mén)間在分工和分層級(jí)的基礎(chǔ)上，時(shí)常出現(xiàn)共同處理公共事務(wù)的需要。

“國(guó)家規(guī)模越大，其有效治理越有賴(lài)于府際之間的配合與協(xié)調(diào)。”（林尚立）對(duì)于中國(guó)這樣的超大規(guī)模的國(guó)家，區(qū)域治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，區(qū)域政策是重要的治理工具。中央、區(qū)域、地方共同構(gòu)成國(guó)家治理體系的空間結(jié)構(gòu)，因而需要中央與地方共同參與，并促進(jìn)不同地方間深度合作，從而形成有效的區(qū)域治理合力。

（本文作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授，本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域政策創(chuàng)新”的階段性成果，立項(xiàng)批準(zhǔn)號(hào)：13&ZD017）