管理運(yùn)營(yíng)公益性國(guó)有資產(chǎn)

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中將國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩類。地方投融資平臺(tái)開展的項(xiàng)目很多具有公益性質(zhì)，所涉及的相關(guān)資產(chǎn)屬于公益類國(guó)資，此外，還有很多可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。因此，地方投融資平臺(tái)的資產(chǎn)分為公益類、商業(yè)類和混合類三種，未來(lái)的改革可以將平臺(tái)公司的公益類資產(chǎn)和商業(yè)類資產(chǎn)完全剝離，分屬不同的企業(yè)，也可以同屬一家企業(yè)，進(jìn)行分類管理。不論采取哪種改革方式，平臺(tái)公司都可以承擔(dān)管理運(yùn)營(yíng)地方公益性國(guó)資的功能。

平臺(tái)公司管理公益性國(guó)資的主要目標(biāo)是保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。雖然這一功能定位不要求平臺(tái)公司的公益性國(guó)資管理以盈利為目的，但若想管理好并實(shí)現(xiàn)國(guó)資的保值增值同樣需要資源投入，穩(wěn)定的資金來(lái)源是基本保障。除了必要的財(cái)政撥款，平臺(tái)公司也要具備一定的盈利能力。不論是公益類平臺(tái)公司還是同時(shí)具有公益類和商業(yè)類資產(chǎn)的平臺(tái)公司，獲取管理公益性國(guó)資的資金有三個(gè)基本途徑：財(cái)政撥款；取得政府采購(gòu)、政府特許經(jīng)營(yíng)、政府委托代理資格；具備政府可經(jīng)營(yíng)性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)先權(quán)，以可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益補(bǔ)助公益項(xiàng)目。如蘇州城市建設(shè)投資發(fā)展有限責(zé)任公司盈利能力較強(qiáng)、政府資源保障到位，在公益性資產(chǎn)的管理方面走出了一條可以借鑒的商業(yè)化路徑。此外，為更好實(shí)現(xiàn)國(guó)資的杠桿功能，平臺(tái)公司的公益類資產(chǎn)可以引進(jìn)社會(huì)資本投資。以上三種途徑，對(duì)社會(huì)資本均有吸引力，尤其是后兩種吸引力更大。

以管資本為主投資運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)

完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是一項(xiàng)主要工作。地方投融資平臺(tái)是一類重要的地方國(guó)企，資產(chǎn)在地方國(guó)資中的占比較高，其中還包含有大量的公共資源。為了更加高效地配置國(guó)有資源，通過國(guó)有資本的保值增值促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些平臺(tái)公司實(shí)際已經(jīng)具備了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的功能。例如重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理集團(tuán)有限公司，主營(yíng)業(yè)務(wù)除了土地經(jīng)營(yíng)、城市建設(shè)外，還包括金融控股、產(chǎn)業(yè)投資和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。具備條件的平臺(tái)公司可以在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時(shí)，依托自身的資源配置優(yōu)勢(shì)和政府渠道優(yōu)勢(shì)，使得國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)功能更加凸顯。

平臺(tái)公司成為地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺(tái)公司一方面可將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面要堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，通過國(guó)有資源開發(fā)與資本運(yùn)作的結(jié)合將國(guó)有資產(chǎn)升值并轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本，還可發(fā)揮地方國(guó)資杠桿作用，以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

為地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展創(chuàng)造條件

促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展是新常態(tài)下的基本要求。政府要正確處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，確保市場(chǎng)決定性作用的正常發(fā)揮，同時(shí)也要對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展起到引導(dǎo)和保障作用，這其中的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。地方政府要盡量避免直接干預(yù)，可通過管資本的方式以市場(chǎng)中的實(shí)體企業(yè)為載體治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)作國(guó)有資本。地方投融資平臺(tái)可作為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的載體。

平臺(tái)公司促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的功能體現(xiàn)了國(guó)有資本的公益性，主要的實(shí)現(xiàn)途徑有四個(gè)：一是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，不斷完善城市功能，進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治理。二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，通過政府資源的引導(dǎo)作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機(jī)制。一些平臺(tái)企業(yè)在此領(lǐng)域做了有益的嘗試。例如，湖南湘投控股集團(tuán)有限公司設(shè)立了“湘江產(chǎn)業(yè)投資基金”，重點(diǎn)投資推動(dòng)先進(jìn)裝備制造、文化創(chuàng)意等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；天津城投集團(tuán)參與“渤海產(chǎn)業(yè)投資基金”的發(fā)起設(shè)立。三是支持創(chuàng)新，建設(shè)園區(qū)孵化器、設(shè)立創(chuàng)投基金，推動(dòng)地方結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是通過資本注入化解具有發(fā)展前景的地方支柱企業(yè)面臨的階段性危機(jī)，并在危機(jī)過后退出資本確保被救助企業(yè)的獨(dú)立性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。

促進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的配套政策

地方投融資平臺(tái)是落實(shí)地方政府建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)體工具，管理體制先天不足，為適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展，必須建立能夠充分體現(xiàn)平臺(tái)公司市場(chǎng)主體地位的管理體制和在公司內(nèi)部建立更加市場(chǎng)化的公司治理體系，政府要尊重和維護(hù)公司治理準(zhǔn)則，減少過度干預(yù)。

一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型較早，實(shí)際已經(jīng)具備了新的功能。但不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段，平臺(tái)公司的發(fā)展水平并不相同。以上五個(gè)定位只是給出了平臺(tái)公司未來(lái)的轉(zhuǎn)型方向，具體要視實(shí)際情況而定。平臺(tái)公司已經(jīng)成為一類在城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的地方國(guó)企，在轉(zhuǎn)型前的業(yè)務(wù)主要受地方政府的主導(dǎo)，轉(zhuǎn)型后也要承擔(dān)國(guó)有資本的相應(yīng)職責(zé)。政府應(yīng)對(duì)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型有針對(duì)性地給予政策保障。

第一，建立公益性項(xiàng)目的市場(chǎng)化保障機(jī)制。政府要為具有公益性質(zhì)項(xiàng)目的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)提供必要的保障，建立市場(chǎng)化的機(jī)制，與平臺(tái)公司共同推進(jìn)融資創(chuàng)新。一是提供基本資金保障。主要包括：確保建設(shè)和償債期財(cái)政撥款及時(shí)、足額到位；協(xié)調(diào)國(guó)有政策銀行、商業(yè)銀行為項(xiàng)目提供低息貸款；發(fā)行債券減輕企業(yè)債務(wù)償還壓力；等等。二是設(shè)立政府財(cái)政與項(xiàng)目收益相結(jié)合的公益項(xiàng)目專項(xiàng)基金?；鸬脑O(shè)立能夠讓平臺(tái)公司同享城市發(fā)展的收益，同時(shí)還能降低企業(yè)的資金風(fēng)險(xiǎn)并優(yōu)化國(guó)有資本結(jié)構(gòu)。三是配套可經(jīng)營(yíng)性資源，增強(qiáng)公益性企業(yè)的“造血”功能。

第二，以規(guī)范和共享為基礎(chǔ)完善PPP 融資模式。相關(guān)文件提出，要“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”。公私合作的PPP 模式已成為地方政府改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制的重要舉措。以上兩大領(lǐng)域是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，可成為其參與民生建設(shè)項(xiàng)目、開發(fā)地方公共資源以及管理公益性國(guó)有資產(chǎn)的重要融資途徑。但目前這一模式尚不成熟，需要不斷完善。一是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。PPP 模式的開展，需要在公共資源領(lǐng)域放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，引進(jìn)社會(huì)資本。在市場(chǎng)放開的同時(shí)，必須加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，配套出臺(tái)相關(guān)制度，做到放開與規(guī)范同步推進(jìn)。二是明晰利益共享。開展PPP 模式的主要目的在于創(chuàng)新城市項(xiàng)目的融資模式，對(duì)于項(xiàng)目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后必然會(huì)遇到收益分配的問題。因此，在PPP 方案中除了明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、合作方式之外，還要設(shè)計(jì)合理的盈利模式和市場(chǎng)化的收益共享計(jì)劃，既要保證民生、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，也要保障社會(huì)資本的權(quán)益。

第三，建立符合市場(chǎng)化要求的公司治理體系。地方投融資平臺(tái)是落實(shí)地方政府建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)體工具，管理體制上有先天缺陷，為適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展，必須建立能夠充分體現(xiàn)平臺(tái)公司市場(chǎng)主體地位的管理體制和在公司內(nèi)部建立更加市場(chǎng)化的公司治理體系，政府要尊重和維護(hù)公司治理準(zhǔn)則，減少過度干預(yù)。一是完善公司治理結(jié)構(gòu)，形成企業(yè)的獨(dú)立決策機(jī)制和責(zé)任追究制度；二是建立平臺(tái)公司信息披露制度，并定期向政府有關(guān)部門報(bào)告，向社會(huì)披露并接受社會(huì)監(jiān)督；三是形成多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)國(guó)有資本交叉持股，積極引入社會(huì)資本，有條件的平臺(tái)公司可整體上市。

第四，實(shí)施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管。平臺(tái)公司是重要的國(guó)企，業(yè)務(wù)領(lǐng)域較為特殊，根據(jù)轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)的側(cè)重點(diǎn)不同可劃分為商業(yè)類、公益類不同類別，或兩類業(yè)務(wù)兼而有之。因此，企業(yè)在走向市場(chǎng)化的同時(shí)，監(jiān)管必須同步到位，以防止行為扭曲。一是強(qiáng)化企業(yè)審計(jì)，建議出臺(tái)有針對(duì)性的制度文件。二是實(shí)施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管，其中公益性業(yè)務(wù)重在合同監(jiān)管，商業(yè)性業(yè)務(wù)尤其是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)類業(yè)務(wù)重在財(cái)務(wù)監(jiān)管。

（課題負(fù)責(zé)人：馬 駿、張文魁、張永偉、袁東明；課題協(xié)調(diào)人：項(xiàng)安波；本文執(zhí)筆：周健奇、張永偉、李志能）