2. PFI制度

由于泡沫經(jīng)濟的破滅，日本從1991年起進入持續(xù)十年的經(jīng)濟低迷期。受之影響，之前開展的以民營化和民間委托為核心的“將民間活力導(dǎo)入公共服務(wù)領(lǐng)域”的改革也隨之陷入停滯狀態(tài)。為了打破這一僵局，日本在借鑒英國PFI（Private Finance Initiative）制度的基礎(chǔ)上，于1999年推出《利用民間活力等以促進公共設(shè)施建設(shè)之法律》（通稱PFI法），從而激活并創(chuàng)新日本政府購買服務(wù)制度。PFI法頒布后第2年，日本時任首相隨即頒布該制度的基本方針并成立“內(nèi)閣府民間資金等活用事業(yè)推進室”，責(zé)令其制定有關(guān)操作流程、風(fēng)險分擔、VFM（Value For Money）、合同方式以及監(jiān)管體制等方面的實施細則。

概括而言，PFI法堅持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則，允許政府部門充分利用社會力量在資金、管理以及技術(shù)等方面的優(yōu)勢，通過“性能發(fā)包”和“項目融資”的方式將公共設(shè)施等的設(shè)計、建設(shè)、維護以及管理運營等業(yè)務(wù)一攬子外包給由不同企業(yè)等組成的“特定目的公司”（Special Purpose Company）。作為承接主體的特定目的公司可以通過服務(wù)購買型、獨立核算型或者混合型項目模式，采取BTO（Build Transfer Operate）、BOT（Build Operate Transfer）、BOO（Build Operate Own）、RO（Rehabilitate Operate）等方式實施項目。而作為購買主體的政府部門必須事先制定購買服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量要求并實施監(jiān)管。

截至2015年3月末，日本PFI項目總數(shù)已達到45，015件，項目資金累計高達489億日元［5］，基本實現(xiàn)以最少的經(jīng)費獲得最大的效果、構(gòu)建政府與社會力量之間的合作伙伴關(guān)系以及激活經(jīng)濟并創(chuàng)造新型產(chǎn)業(yè)等政策目的。

3.指定管理者制度

由于PFI法中有關(guān)“公共設(shè)施等”的規(guī)定與原地方自治法中有關(guān)“公共設(shè)施”的規(guī)定存在沖突，同時鑒于市民對于公共設(shè)施需求呈現(xiàn)出多樣化和專業(yè)化之趨勢，日本政府于2003年修訂地方自治法，廢除“公共設(shè)施委托管理制度”并創(chuàng)設(shè)“指定管理者制度”（Designated Manager System for Public Facilities），以此消除制度非整合性問題并借助社會力量提升公共設(shè)施的管理效率。

在新制度下，各地方自治體可以自行制定條例，對作為承接主體（指定管理者）的遴選方式、遴選基準、外包年限、外包范圍、外包質(zhì)量要求以及其他必要事項進行詳細規(guī)定。需指出的是，作為獨具日本特色的行政行為之一的“指定”，不同于與普通民事合同，無需按照地方自治法中有關(guān)契約合同的規(guī)定采取競標方式選定承接主體。不過，為了實現(xiàn)妥善且高效的公共設(shè)施管理，地方自治體必須通過條例明確承接主體的遴選方式和基準，同時指定行為本身必須得到議會許可方能生效。

與舊制度相比，指定管理者制度呈現(xiàn)出以下幾個特征：首先，承接主體從原有的政府部門和準政府部門擴大至包括NPO（非營利組織）和私營企業(yè)在內(nèi)的“法人及其他團體”；其次，地方自治體可以根據(jù)各個公共設(shè)施的目的或?qū)嶋H情況，通過制定條例自主設(shè)定外包年限（其中5年期限占56%）；再次，地方自治體有權(quán)通過“指定”將公共設(shè)施的管理權(quán)限外包給承接主體，同時還可根據(jù)條例規(guī)定將公共設(shè)施的使用許可權(quán)限委托給承接主體。最后，地方自治體有權(quán)允許承接主體收取一定的設(shè)施使用費用。而關(guān)于承接主體所需管理費用，可以采取“收取設(shè)施使用費用”、“由政府部門全額撥款”以及“政府撥款與費用收取相結(jié)合”這三種方式。

此外，承接主體在每年度末必須向政府部門提交管理業(yè)務(wù)報告書以接受監(jiān)管。同時，地方自治體的首長或第三方機構(gòu)（合議制機構(gòu)）可以隨時要求承接主體就某項管理業(yè)務(wù)或財務(wù)會計業(yè)務(wù)提交報告書或派人進行實地調(diào)查，如果從中發(fā)現(xiàn)問題可對承接主體提出改善要求甚至撤銷其指定管理者資格。根據(jù)日本總務(wù)省的最新統(tǒng)計，截至2012年4月1日，日本共有73，476座公共設(shè)施被納入指定管理者項目，其中約30%的承接主體為NPO法人、學(xué)校法人、醫(yī)療法人和股份制公司等社會力量［6］。

4.市場檢驗制度

鑒于民間委托制度、PFI制度以及指定管理者制度在適用范圍上的局限性，日本政府在2004年制定《規(guī)制改革與民間開放推進3年計劃》之后，隨即對英國的“強制競爭招標制度”展開調(diào)查并于翌年實施實驗性改革。在此基礎(chǔ)上，日本政府于2006年出臺《通過導(dǎo)入競爭以實現(xiàn)公共服務(wù)改革之法律》（通稱“市場檢驗法”）。

所謂市場檢驗（Market Testing），是指就行政機關(guān)向國民提供的公共服務(wù)或其他有助于增進公共利益的行政業(yè)務(wù)（廣義公共服務(wù)），“官”（政府部門等）與“民”（社會力量）基于平等立場展開競爭投標，在價格和質(zhì)量方面均最具優(yōu)勢者負責(zé)該公共服務(wù)的供給。換言之，市場檢驗制度并非單純地將公共服務(wù)進行外包，而是強調(diào)官民同臺競爭，以此實現(xiàn)財政支出的削減和公共服務(wù)質(zhì)量的提升，同時通過導(dǎo)入市場競爭原理，實現(xiàn)政府工作流程的再造和公共服務(wù)供給方式的變革。需要留意的是，在地方自治制度框架下，日本的市場檢驗制度分為兩大類，即中央層級制度模式和地方層級制度模式。

在中央層級制度模式中，首先，市場檢驗法對“官民競爭投標手續(xù)”（中央政府部門等與社會力量同臺競標程序）以及“民間競爭投標手續(xù)”（不同社會力量之間的競標程序）做出詳盡規(guī)定。其次，關(guān)于如何選定作為市場檢驗對象的公共服務(wù)內(nèi)容，日本首相在聽取社會各界（潛在承接主體）、中央部委負責(zé)人以及地方自治體的意見并經(jīng)由第三方機構(gòu)審議之后，以閣議形式出臺公共服務(wù)改革基本方針。根據(jù)這一基本方針，分管不同公共服務(wù)供給的中央各部委另行制定實施細則并舉行招標以選定承接主體。如果承接主體最終選定為社會力量，那么即使是那些現(xiàn)有法律規(guī)定為只能由公務(wù)員負責(zé)提供的公共服務(wù)，也可以采取法律特例將其規(guī)定為“特定公共服務(wù)”加以外包。再次，競標結(jié)束后，承接主體應(yīng)根據(jù)委托合同等（如果中標方為政府部門，則根據(jù)實施細則和標書）進行公共服務(wù)供給。作為購買主體的政府部門則必須對外包服務(wù)的供給過程及質(zhì)量水準進行監(jiān)管。項目結(jié)束后，政府部門還應(yīng)負責(zé)實施項目評估并根據(jù)評估結(jié)果決定是否再次實施官民競爭投標或民間競爭投標，抑或停止該項公共服務(wù)的供給。最后，需要指出的是，為了確保政策實施過程的透明性、中立性及公平性，日本內(nèi)閣府須設(shè)置由外部專家組成的第三方機構(gòu)“官民競爭投標等監(jiān)理委員會”，委托其負責(zé)監(jiān)管政策實施的全過程。

而在地方層級制度模式中，如果外包對象為市場檢驗法所規(guī)定的“特定公共服務(wù)”，那么地方自治體可根據(jù)同法相關(guān)規(guī)定制定實施方針和實施細則，同時設(shè)置作為第三方機構(gòu)的審議會或其他合議制機構(gòu)并實施官民競爭投標或民間競爭投標。需要注意的是，盡管其實施手續(xù)與中央層級制度模式大致相同，但地方自治體并未負有實施項目評估的法定義務(wù)。另外，如果外包對象為非特定公共服務(wù)且無需采取法律特例措施的公共服務(wù)，即使承接主體為社會力量，地方自治體仍可以依據(jù)地方自治法出臺條例或規(guī)則以實施官民競爭投標或民間競爭投標。

截至2015年7月10日，僅中央政府層級，日本就已實施347項市場檢驗項目，其中涉及設(shè)施管理、公務(wù)員培訓(xùn)、統(tǒng)計調(diào)查、窗口服務(wù)、公物管理、考試考核以及行政信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)構(gòu)建等公共服務(wù)，年均財政支出削減率達到28%左右（即年均節(jié)省約217億日元）。另外，在其中的43項市場檢驗項目中，中央機構(gòu)所需公務(wù)員人數(shù)從7，242人銳減至126人，公務(wù)員削減率竟高達98%左右［7］。

綜上，經(jīng)過將近半個世紀的努力，日本最終構(gòu)建起符合日本國情且高度分化和精細化的政府購買服務(wù)制度體系。