社會保護政策：新時期貧困性質發(fā)生轉變下的切入口和突破口

改革開放以后，由于持續(xù)快速的經濟增長和政府有計劃、有組織、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧工作，中國的反貧困事業(yè)取得巨大成就，貧困問題得到極大程度的緩解。農村貧困人口從改革初期的2.5億減少到2013年的8249萬，貧困發(fā)生率從30.7%下降到5.0%。然而，隨著改革向縱深推進和經濟社會發(fā)展的深化，貧困人口的特性、成因、分布逐漸呈現出更加復雜多變的狀態(tài)，反貧困工作也不斷遇到新的問題和挑戰(zhàn)。尤其是，在絕對貧困人口逐漸減少的同時，相對貧困問題更為突出。中國扶貧仍面臨著解決溫飽和鞏固溫飽的雙重壓力以及消除絕對貧困與減少相對貧困的雙重任務。從更深層的意義上看，貧困及貧困問題不再僅僅是一個單純的經濟問題，更是一個復雜的社會、政治乃至文化問題；貧困的存在與產生不再是由單純的自然因素造成的，而是更多地與一個社會的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制有關。為此，扶貧開發(fā)工作就不能僅僅滿足于改善不利于人生存的自然環(huán)境或解決溫飽問題，還應關注人的發(fā)展權和社會的公平正義。

基于農民的角度，處于不同年齡代和社會代中的貧困農民也顯現出諸多差異性的特征：

第一，在致貧因素上，個人和家庭因素以及文化心理因素逐漸占據主導。改革開放初期，中國農民處于普遍的貧困之中，這種貧困主要是體制因素造成的。其后，體制、政策改革推動經濟快速發(fā)展，貧困人口大幅減少。目前，仍處于貧困狀態(tài)的農民群體的構成已發(fā)生很大變化，約1/5為五保戶，1/3強為殘疾人口，超過1/4居住在不宜生存的環(huán)境中，剩下的有相當大部分是常年被疾病困擾的、沒有勞動能力的和受教育水平極低的群體。對于貧困問題來說，個人和家庭因素逐漸凸顯出來。同時，社會排斥、文化心理守舊等也成為重要的致貧原因。

第二，在貧困形態(tài)上，個體性貧困在相當程度上取代整體性貧困成為當前農民貧困的主要類型；絕對貧困現象弱化，相對貧困現象凸顯。隨著有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的全面實施并取得顯著成果，農村地區(qū)整體性貧困有所弱化，個體性貧困相應凸顯出來。農村貧困人口的區(qū)域分布與群體分布日益分散化、邊緣化，出現了集中與分散并存的局面，不少發(fā)達地區(qū)也有不少貧困農民存在。同時，吃不飽、穿不暖等絕對貧困現象逐漸減少，貧困農民和處于低收入段的農民的行路難、吃水難、就醫(yī)難、上學難、住房難、增收難等問題凸顯，他們與社會平均水平的差距在拉大，發(fā)展機會和條件也十分受限。

第三，在社會特性上，貧困農民群體的社會特征、社會態(tài)度和社會行為有所轉變。在相對貧困類型中，貧困農民的相對剝奪感更為強烈，所引發(fā)的精神心理問題也更為突出，參與社會建設的積極性和主動性受到的打擊更大，反社會的人格傾向更加明顯，對政府和社會的信任危機愈益加重，“仇富”、“抗爭”等社會心態(tài)更加普遍。

貧困農民所面臨的經濟社會風險所呈現的多樣性、復雜性和變動性，超越了現有的脫貧扶貧的戰(zhàn)略體系和政策框架，所以迫切需要尋求更有針對性的干預措施以系統性的減少貧困農戶的脆弱性。在實際運行過程中，反貧困和扶貧工作都與所處社會的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制緊密相連。因此，兩者絕不僅僅是一項單純的公共事務或工作事項，更是一個牽涉到社會良性運行的社會政治問題。社會政策尤其是社會保護政策就是其中的一個較好的切入點和突破口。

社會保護政策在中西方反貧困應用研究中的優(yōu)勢與不足

自1990年代以來，在西方發(fā)達國家的社會政策實踐和研究領域，“社會保護”概念逐漸替代“社會福利”、“社會保障”等概念，其使用頻率更高、適應性更強。它的內涵既包括“福利國家”和“社會政策”兩個概念所包括的內容，又比這兩個概念單獨使用時更為廣泛，而且在外延上幾乎包括了社會福利和社會保障的所有項目。之后，社會保護這一概念和政策框架開始拓展到包括中國在內的廣大發(fā)展中國家。它在全世界范圍內被廣泛使用的主要動因在于較強的包容性，既可指發(fā)達國家普遍實施的社會保障制度（包括社會保險和社會救濟等），又可指一些發(fā)展中國家實施的應對絕對貧窮的社會安全網。

與社會保障相比，社會保護具有若干優(yōu)勢：供給策略更加積極、供給形式更加多樣、供給對象大大拓展、參與主體有所增多。在當前全面深化改革的形勢下，中國城鄉(xiāng)社會保障和社會福利體系自然也面臨著制度創(chuàng)新和體制變革的外在壓力與內在動力。從基本走向上看，多主體、寬領域、多形式、全方位的城鄉(xiāng)新型社會保護體系的建立就成為我國社會政策領域的一個重要目標。

以上所論是社會保護政策框架自身的特性及其引發(fā)的政策創(chuàng)新，而構建益貧性社會保護政策框架的主要問題指向在于從邏輯關系上厘清社會保護政策與反貧困之間的關聯性，并以中國城鄉(xiāng)社會保護政策為分析對象來驗證兩者的關聯性及程度。事實上，盡管社會保護政策的保護對象具有多樣性，但是其重點保護對象仍然是弱勢群體或貧困群體。海外學者研究發(fā)現，社會保護政策與反貧困之間存在較強的關聯性，抑或社會保護政策具有顯著的益貧（減貧）效果。他們認為，在保護對象被剝奪的程度達到了社會無法接受的地步時，社會保護是應對風險和劣勢的有效方式。它不僅可以對付暫時性貧困，也可以降低周期性貧困人群的風險及其對消費的負面影響。國內的一些研究者通過對中國反貧困政策的梳理和評述發(fā)現，中國社會保護政策具有較顯著的益貧效應，而且這種效應在不斷調整的政策變動和體制變革中呈現逐步增強的態(tài)勢。

然而，通過文獻分析發(fā)現，現有研究存在以下缺陷與不足：首先，較多研究成果都沒有將社會保護政策與反貧困聯系起來，探究社會保護政策的益貧性?，F有研究大多數都是單向研究，要么是探討社會保護政策和制度的理論模型、歷史演進、改革變遷或者某些群體（如農民工）的社會保護問題，要么是探索經濟增長、收入分配、公共政策和支出與減貧之間的關聯。即便與社會保護最相關的研究也大多集中于探究農村小額貸款和專業(yè)合作社的益貧效果。其次，現有研究一般側重于城市或農村單方面的研究，沒有將二者聯結起來進行綜合性研究。當前，鑒于城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的非均衡和社會保護政策框架的城鄉(xiāng)差異，中國社會保護政策的益貧效果研究基本上都是分城市與農村兩個區(qū)域進行的。從研究對象上看，對農民工這一游離于城鄉(xiāng)之間的群體研究較多。最后，整體性和一般性的探討較多，而建立在實證研究和統計分析基礎上的系統研究較少。這種研究現狀很大程度上與當前我國城鄉(xiāng)社會保護體系仍然處于起步和探索階段有很大的關系。

為此，針對社會保護政策的益貧效果展開一項綜合性、多角度的研究就具有重要的理論價值和實踐意義。一是，在理論和實踐兩個層面建立起社會保護政策與反貧困的關聯模型，為中國乃至世界反貧困事業(yè)提供理論支持和政策依據。二是，該項綜合性研究既可以極大地促進我國社會政策研究領域在社會保護政策益貧性方面作出更多、更有價值的理論創(chuàng)新，也可以通過績效評估推動社會保護政策益貧效果的改善與提升。三是，結合新十年將連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場的新任務，社會保護政策研究也將面臨更大的發(fā)展空間，并為社會政策研究作出更大的理論貢獻。

在中國構建益貧性社會保護政策框架的思路與核心論題

基于此，益貧性的社會保護政策框架的總體思路是對中國社會保護政策及其益貧效果作出全面評估，提出改進與提升社會保護政策的對策建議和現實舉措，并構建一套內在邏輯連貫、解釋力強的社會保護與減貧相關聯的理論模型。其主要核心論題如下：

第一，中國社會保護政策的發(fā)展歷程、現實困境和基本走向。從政策運行和制度變遷層面對中國社會保護政策的成長、發(fā)展歷程進行回顧性總結，厘清研究的背景因素。并對中國城鄉(xiāng)社會保護政策開展類型分析和比較分析，探究社會保護政策框架的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異，提煉基本特點和基本經驗。進而運用相關的社會政策理論，對城鄉(xiāng)社會保護政策的基本走向進行預測。

第二，社會保護政策的國際經驗。在對全球各國的社會保護制度和政策進行類型與特征分析的基礎上，選取對中國具有較大借鑒意義的若干代表性國家展開績效評估與比較分析，梳理其對完善中國社會保護政策的經驗和啟示。

第三，社會保護政策與反貧困的邏輯關聯。從理論和實踐兩個層面探究社會保護政策與反貧困之間的邏輯關聯、關聯程度和方式，以若干研究假設為基礎構建一套內在邏輯連貫、解釋力強的分析模型，并在理論解釋力和現實說服力兩個層面保持恰當的平衡與張力。

第四，社會保護政策的益貧效果及影響因素、益貧機制、內在動因。從政策的科學性、合理性、公平性、及時性、可操作性、前瞻性等政策本身，以及政策的制定、實施、評估、監(jiān)控、創(chuàng)新等政策過程兩個層面，分析并評估社會保護政策的益貧性及程度，并從保護主體和對象等多重視角出發(fā)，探尋社會保護政策益貧效果的影響因素；從目標導向、內容結構、保障條件和運作方式等層面挖掘社會保護政策的益貧機制，并在此基礎上深入分析其內在動因。

第五，社會保護政策益貧性的問題困境、改進方向和政策建議。以問題和對策為導向，以社會保護實踐為分析起點，對社會保護政策框架中的法律、制度、體制及政策問題展開專題研究，探求社會保護面臨的突出矛盾、困境和難題，開展預測性的研究，提出較有針對性、操作性的政策建議，從而推動社會保護的制度創(chuàng)新和政策調整。

（本文作者為華中師范大學中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院研究員；本文系國家社科基金一般項目“民間組織在農村貧困治理中的角色定位和路徑選擇研究”成果之一，項目編號：13BSH075）