國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實和完善國家治理體系。推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進行深入研究、科學(xué)評估，能夠為完善治理體系提供有益參照，同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進整個國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。

東北地區(qū)在國家戰(zhàn)略全局中占有舉足輕重的地位，是重要的工業(yè)基地和保障糧食安全的大糧倉。同時，東北地區(qū)有著人口、資源、產(chǎn)業(yè)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位要素和資源優(yōu)勢，從長期來看發(fā)展空間和潛力都非常巨大。黨中央、國務(wù)院對東北地區(qū)的發(fā)展一貫高度重視，實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略10多年來，中央采取了一系列支持、幫助、推動?xùn)|北地區(qū)發(fā)展的專門措施。然而，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，面對“三期疊加”，振興東北老工業(yè)基地已到了滾石上山、爬坡過坎的關(guān)鍵階段。作為曾經(jīng)引領(lǐng)中國經(jīng)濟的重要“增長極”和舉足輕重的重工業(yè)基地，東北地區(qū)曾以獨有的優(yōu)勢支撐和引領(lǐng)中國工業(yè)化進程，但如今卻由于經(jīng)濟整體下滑成為全國四大板塊中經(jīng)濟總體指標相對最落后的區(qū)域，并被一系列不利因素裹挾，導(dǎo)致經(jīng)濟社會陷入蕭條，轉(zhuǎn)型升級成為迫切與必須。國家亦為此出臺多項支持東北振興的重大政策舉措，力促東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向中高端邁進。

然而應(yīng)該注意的是，面對經(jīng)濟下行壓力和轉(zhuǎn)型發(fā)展乏力的雙重局面，要推進東北地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅需要中央對東北地區(qū)給予更多指導(dǎo)與扶持，更需要東北地區(qū)各級各地通過完善治理體系、提升治理能力，來提高經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力。也正因如此，對這些在發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面都極具代表性的東北地區(qū)各地市的治理能力進行評估，在當前無疑有著重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，應(yīng)用2014年的中國城市統(tǒng)計年鑒、中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒、東北三省各省級和地市級統(tǒng)計年鑒提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對東北三省36地市（包括自治州、地區(qū)，為便于表述，后文均統(tǒng)一稱之“36地市”）的治理能力進行了測評、排名、比較和進一步分析。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究，對各地市的主要做法、有效經(jīng)驗進行探索，并為促進各地市治理能力的進一步提升，提供參考和借鑒。

指標體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較地市治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標，并通過定量分析，準確、科學(xué)地測量地市治理能力所涉及的各個指標。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當前我國地市一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會所處的實際發(fā)展階段。