案例一：老舊小區(qū)的自治困境

A社區(qū)的黨總支書記一開始就對調(diào)研團隊坦言：作為區(qū)里的書記，他最初是帶著抓好居民自治的抱負來的，但是，工作5個月以來，七成精力用在了物業(yè)問題上，剩余的就是忙于組織黨總支、居委會和業(yè)委會的換屆工作，而在居民自治方面卻一籌莫展。盡管如此，社區(qū)居委會還是想方設(shè)法地組織了很多居民活動，比如讀報小組、舞蹈隊、歌詠隊、巡邏隊以及清潔家園行動等。讓書記和居委會工作人員苦惱的是，雖然許多活動都是具有多年傳統(tǒng)的，但這些活動的參與群體仍然非常有限，而且活動參與成員基本固定，例如樓組長，或者社區(qū)積極分子。雖然社區(qū)積極分子帶頭參與了社區(qū)活動，但并沒有發(fā)揮很好的帶動作用。此外，A社區(qū)居民還對居委會在很多民生服務(wù)工作上的不作為意見強烈，其中最典型的事件就是平安小區(qū)260、296弄里的老年人活動場所改造問題。

平安小區(qū)作為一個老舊小區(qū)，由于先天規(guī)劃缺陷，整個小區(qū)內(nèi)公共活動用房嚴重缺少，露天活動場所也非常狹小，目前，只258弄有一處可供老年人打牌聊天的活動室，但是活動室空間狹小、基礎(chǔ)設(shè)施條件也差，因此去那里活動的老年人比較有限。而260和296弄的老人也都不愿意到258弄的活動室，于是大家就聚集在兩個弄堂中間的小區(qū)中心花園內(nèi)活動?；▓@中心有一處約一百多平米的小廣場，居民自發(fā)地把一些舊家具安置在廣場邊緣的一條走廊內(nèi)，于是走廊便成了露天活動室。老人們聚集在這里打麻將打牌、聊天，或者休息。由于空間仍顯不足，有些居民便在花園其他地方自發(fā)安置了一些桌椅，并找來一些破雨布蓋在樹上來遮陰避雨，這樣的小空間總共約有三四處。相比于258弄里的活動室，這個小廣場的人氣非常旺，最多的時候有上百個老人來此活動，平常也保持在幾十人的規(guī)模。但是一旦趕上連日陰雨或寒冷天氣，老人們就得穿著厚厚的棉衣，裹著毯子棉被到這里來一起打牌。針對活動空間的不足，小區(qū)居民一直把改造中心花園的想法向居委會反映，甚至形成了比較具體的規(guī)劃和初步的預算，估計最多2萬塊錢就能改造好。而另一方面，因為封閉走廊導致空間狹小會有一定的安全隱患，私搭亂建不僅屬于違章，而且也不美觀，街道和居委會曾多次制止甚至取締居民對走廊和花園的自發(fā)改造行動。針對小區(qū)花園改造這件事情，居民要實用，街道和居委會要的是美觀，二者之間出現(xiàn)了一個分歧。但這個并不是一個不能解決的分歧，居民對居委會表示不滿，但居民也有冤枉居委會的嫌疑。居委會主任上任后已經(jīng)多次向街道反映過此事，但街道答復是在改動小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施，尤其是牽涉到綠化問題上，街道也沒有權(quán)限，于是這個由于改造小區(qū)花園引起的分歧只能繼續(xù)存在。

表面看起來，分歧主要是由于居委會的不作為而引起的，但實際上確是居民的需求偏好與街道的服務(wù)供給方向不一致導致的。居委會其實不能以“居民需要的一處打麻將聊天的場所”而去上報街道，因為這個依據(jù)顯得“沒有新意，沒有特色”故而肯定得不到批復。街道的服務(wù)供給往往要通過項目方式實施，而立項的標準是申報項目往往要有“代表性”。簡單而言，要想獲得項目資助改造中心花園，要么居民放棄打麻將，做點高雅積極的活動，要么居委會“包裝”出一個符合標準的項目來申請項目資金。然而，“包裝”一個項目其實并不容易成功，街道會派專人在項目立項前進行現(xiàn)場調(diào)查評估，這會使得申請工作的難度增加。此外，真的按照項目要求改造的空間場地也并不一定就符合居民的需求。

如果知道相距2公里外的C社區(qū)的事情，A社區(qū)居民或許對借助街道資金改造活動場所就不會抱有這樣高的期待。C社區(qū)新任書記工作能力很強，從街道爭取了一筆項目資金為社區(qū)老年人改造了一處活動室——把車庫改造為內(nèi)設(shè)乒乓球臺、心理咨詢室、文藝活動室、報紙書刊閱覽室等在內(nèi)的老年活動場所。而這樣的活動室卻有不準吸煙不準打麻將的規(guī)定，類似的規(guī)定將許多老年人擋在了外面。對于許多老年人來說，他們的活動需求也許只是打打麻將聊聊天，輕松自由是第一要求，在這樣的活動室的活動顯然不適合他們。因此，這個項目除了不能滿足大家的需求之外，必然要遭受到一些老年人的“控訴”。于是，C社區(qū)的老人們?nèi)匀幌馎社區(qū)的老人們一樣，自發(fā)搭建了露天的活動室，街道居委則繼續(xù)將這些自己搭建的活動場所作為違法建筑去制止。

以A社區(qū)和C社區(qū)為代表的老舊小區(qū)呈現(xiàn)的自治困境可以概括為：一方面是居民需求強烈，卻長期得不到正面回應(yīng)；另一面是政府公共服務(wù)的項目化供給因其標準上的要求而無法對接居民的普通化需求，項目成果普惠性不足，且項目實施基本將居民排斥在外。這種自治困境的出現(xiàn)耐人尋味。在居民需求最強烈、利益最相關(guān)，因而也是最有參與積極性的事情上，政府反倒越俎代庖，將居民排斥在外。政府想方設(shè)法提供的擴大居民參與的活動卻將大多數(shù)居民排斥在外。治理目標很難到位，治理主體缺位，治理內(nèi)容也出現(xiàn)了越位，錯位的治理途徑或許是居民自治長期無法實質(zhì)破題的直接原因。