【摘要】我國環(huán)境公益訴訟實踐中，環(huán)保非政府組織通過直接提起環(huán)境公益訴訟、為其他起訴主體提供支持、參與環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行等方式，在多重利益沖突與權(quán)衡的環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮了重要作用。文章試從經(jīng)濟利益與環(huán)境利益、私益與公益理論視角剖析環(huán)保非政府組織參與環(huán)境公益訴訟的不可替代性。

【關(guān)鍵詞】環(huán)保非政府組織　公益訴訟　理論分析

【中圖分類號】D922.68　　 　 　【文獻標(biāo)識碼】A

工業(yè)化進程促使中國經(jīng)濟高速發(fā)展，日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問題對環(huán)境法治建設(shè)提出了更高要求。在現(xiàn)有的法律框架下，僅靠環(huán)保機關(guān)行政處罰，甚至追究違法者的環(huán)境刑事責(zé)任，都不能從根本上解決環(huán)境修復(fù)等問題。環(huán)境污染現(xiàn)象過于普遍，環(huán)境修復(fù)成本巨大，公共財政不堪重負。污染治理成本實踐中往往轉(zhuǎn)嫁給公共財政，這是對公共利益的變相掠奪，通過環(huán)境公益訴訟，讓污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任或者賠償修復(fù)費用，不僅可以遏制污染發(fā)生，也可以給生態(tài)環(huán)境改善提供必要資金支持，從而推進生態(tài)文明建設(shè)。

公眾是難以具名的不特定的多數(shù)社會成員，因此，擁有共同價值觀的人們組成社會組織或參與符合自己價值觀的社會組織進而參與公益訴訟，則成為可行方案。社會公益性的價值觀使環(huán)保非政府組織成為重要的社會力量，可以填補公民個人、國家機關(guān)等主體不愿或不能涉足區(qū)域的空白。本文從環(huán)境問題治理、經(jīng)濟利益與環(huán)境利益、私益與公益視角分析環(huán)保非政府組織參與環(huán)境公益訴訟的不可替代性。

環(huán)保非政府組織參與環(huán)境問題治理

復(fù)雜的現(xiàn)代社會，一個行為可能致使不特定數(shù)量的人得到利益或遭受不利，如果將其結(jié)果作為傳統(tǒng)的訴訟案件僅考慮兩個當(dāng)事人利益，顯得不完備。風(fēng)險社會中應(yīng)以環(huán)境法制以應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險為預(yù)期。當(dāng)前的環(huán)境行政缺乏整體視野與思路，在規(guī)制理念、規(guī)制制度、規(guī)制機構(gòu)和規(guī)制過程這四個方面存在著斷裂。斷裂的弊端可以通過統(tǒng)合環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制工具的方式尋求解決，統(tǒng)合的可能進路有確定環(huán)境行政規(guī)制中的價值排序與優(yōu)先順位、充分的環(huán)境風(fēng)險信息交流以及規(guī)制中市場手段的適用等①。在環(huán)境治理上，存在政府失靈現(xiàn)象。公權(quán)力異化的最大問題是地區(qū)利益集團的形成，具體表現(xiàn)為地方政府公共權(quán)力和生產(chǎn)企業(yè)的政經(jīng)合謀所產(chǎn)生的利益集團。在集團利益驅(qū)動下，生態(tài)環(huán)境資源成為謀取私有化利益的工具。

哈貝馬斯提出了“公共領(lǐng)域”理論，認為現(xiàn)代西方的市民社會是隨著資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而形成的一種獨立政治力量的“私人自治領(lǐng)域”。它本身又有兩個領(lǐng)域，即私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域，其中私人領(lǐng)域指市場經(jīng)濟系統(tǒng)，公共領(lǐng)域則指由私人構(gòu)成的、不受官方干預(yù)的私人共同體，包括團體、俱樂部、黨派、沙龍、通訊、交通、出版、新聞、雜志等非官方組織或機構(gòu)②?；?ldquo;公共領(lǐng)域”的理論，社會上廣泛存在的正式和非正式的、內(nèi)在聯(lián)系的、自我組織的社團應(yīng)當(dāng)在公共話題中承擔(dān)積極角色，而公民個人和非政府組織（NGO）通過提起公益訴訟保護社會公共利益正是這一理論在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)。③

在西方國家，從20世紀(jì)90年代以來，在環(huán)境治理問題的市場失靈和政府失靈與日益增長的環(huán)境權(quán)益實現(xiàn)需求之間緊張的張力驅(qū)動下，非政府社會組織逐漸興起并成為環(huán)境問題治理的第三方力量。西方發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展迅速，同時也帶來了很多社會問題和生態(tài)環(huán)境問題，促使很多人在尋找解決對策時，將目光轉(zhuǎn)向了公民社會，很多專家學(xué)者認為，非官方但是扎根于社會的民間組織，在處理問題的時候，比官方組織更加靈活和有效④。然而，我國社會中市民社會較多元化，但是卻沒有一個可以超然于政治系統(tǒng)之外。由于我國歷來缺乏社會自治的系統(tǒng)，現(xiàn)有的團體身份、法律地位和功能都與西方國家的社會團體有所不同，團體性質(zhì)（屬于社會自治組織、民間組織或準(zhǔn)行政機構(gòu)）、組成方式、團體成員與團體之間的關(guān)系等均需要慎重規(guī)范。我國是傳統(tǒng)中央集權(quán)國家，國家與社會高度合一。

公共治理的運行須以存在發(fā)達的社會組織、這些社會組織之間存在高度的信任、明確的法律制度保障為前提。奧爾森指出，“對組織進行系統(tǒng)研究的邏輯起點是他們的目的”⑤。公共治理的內(nèi)涵主要表現(xiàn)為政府公共組織與公民社會之間的合作關(guān)系，但是我們不難發(fā)現(xiàn)他們隱含的一個基本假設(shè)前提—公民社會必須具有高密度的社會資本⑥。社會組織在公共治理中扮演了重要的角色，強化社會組織在環(huán)境治理中的主體地位，維護公眾的環(huán)境權(quán)利，推動環(huán)境治理從“他治”到“自治”的轉(zhuǎn)變，是必經(jīng)之路。

以經(jīng)濟利益與環(huán)境利益為視角的分析

經(jīng)濟利益。羅爾斯提出了一種想象的圖景：處在“原初狀態(tài)”中的人們，在“無知之幕”的遮蓋下討論著正義諸原則。在幾乎全然不知情的狀態(tài)下，他們被要求全體一致地選出一些一般原則，這些原則將規(guī)定他們作為一個社會整體生活于世的條件。在這個過程中，他們會受到理性自利的驅(qū)動：每個人都尋求那些可以給他或她（不過他們并不知道自己的性別！）最大的機會來實現(xiàn)其選擇的良善生活之設(shè)想的原則。由于被隱去了個體特征，羅爾斯認為，原初狀態(tài)中的人們會選擇一種：“最大化最小值”的原則。

一家工廠排放的廢氣弄臟了附近五戶居民晾在戶外的衣服。如果沒有任何補救措施，每戶居民就要遭受75美元的損失，加起來總共375美元。廢氣造成的損失可以通過兩種方式來避免：或者給每戶居民提供一個電動滾筒式干洗機，所需成本為每戶50美元；比較高效的解決方案是安裝過濾器，因為它只需花150美元就能消除總共375美元的損失。如果把享有清潔空氣權(quán)賦予居民或者把排污權(quán)賦予工廠，結(jié)果是否會更高效？如果是前者，工廠有三種選擇：排污并支付375美元的賠償金、安裝150美元的過濾器或者購買總價250美元的五臺電動干洗機給居民。工廠自然會安裝過濾器：這是最經(jīng)濟的解決方案。如果存在排污權(quán)，居民也有三種選擇：忍受375美元的集體損失、花250美元買五臺干洗機或者花150美元買過濾器給工廠。這樣，居民也會選擇買過濾器。因此不必考慮法律權(quán)利的分配就能實現(xiàn)一種高效的結(jié)果。這種假設(shè)基于這樣一種觀點，即居民為與工廠磋商而集合起來不會蒙受損失?？扑拱堰@種情況稱為“零交易成本”。然而，現(xiàn)實生活也許比這個簡單的例子所說的要復(fù)雜得多。⑦

在此過程中，不可避免地要產(chǎn)生某些成本?？扑苟ɡ碜钪苯拥男问揭苍S可以表述如下：當(dāng)交易成本為零時，有效率的結(jié)果就會出現(xiàn)，而不管法律規(guī)定如何。

環(huán)境利益。過去，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，人民的物質(zhì)水平也相對匱乏，大部分人對于環(huán)境資源的訴求不高，而是將經(jīng)濟利益放在最高位置。但是現(xiàn)階段，在經(jīng)濟發(fā)展迅速的基礎(chǔ)上，再去回顧我們的環(huán)境資源上，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源中一樣也存在著生態(tài)利益和其他性質(zhì)的利益。并且很多學(xué)者指出環(huán)境利益的發(fā)現(xiàn)和享受是一個逐漸深入動態(tài)平衡，而不是平行產(chǎn)生的。

人權(quán)經(jīng)歷了三代。第一代人權(quán)大多是消極的公民和政治權(quán)利，由17、18世紀(jì)英國政治哲學(xué)家如霍布斯、洛克和密爾發(fā)展形成。第二代人權(quán)主要包括積極的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，比如受教育權(quán)、獲取食品或者醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。第三代人權(quán)主要是集體權(quán)利，這在《世界人權(quán)宣言》第二十八條已有所體現(xiàn)，該條宣布“人人有權(quán)享受本宣言所載權(quán)利與自由可得全部實現(xiàn)之社會及國際秩序”。這些“連帶性”權(quán)利包括社會經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利，分享地球空間、科技信息并從中受益的權(quán)利以及享受健康環(huán)境、和平和人道主義災(zāi)難救濟的權(quán)利。

在嚴(yán)重的環(huán)境問題和生態(tài)危機出現(xiàn)時，環(huán)境權(quán)理論才被提出。這種被界定為人們在優(yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利在產(chǎn)生之初就被認為是“第三代人權(quán)”，它的產(chǎn)生是人們反思以傳統(tǒng)財產(chǎn)所有權(quán)為核心的權(quán)利體系的結(jié)果。環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生根源于市場機制對于環(huán)境保護的無功能。環(huán)境利益作為合法利益，其具有人身利益和財產(chǎn)利益，這些利益中既包含了私益性，也包含了公益性。

小結(jié)。法律不產(chǎn)生利益，不要指望法律產(chǎn)生新的利益。法律只對現(xiàn)存的利益或者進行確認，或者予以肯定，或者予以否定。也就是說法律是現(xiàn)存利益需求的一種反映，法律不能主動地創(chuàng)造利益。法律只是對現(xiàn)存利益進行分析，進行利益識別。識別是兩個層次：正當(dāng)性利益和非正當(dāng)性利益；合法利益和法律未規(guī)定的利益。法律未規(guī)定的利益好多并不是不正當(dāng)利益，只是法律未保護而已。波斯納發(fā)表的論文《對于法的經(jīng)濟學(xué)方法》指出：司法過程中，參與者的行為可以效用最大化，法律程序和法律制度都要受到經(jīng)濟效益的影響，經(jīng)濟分析的方法對于法制改革和法的研究是有著重要意義的等。環(huán)境司法救濟是經(jīng)濟利益和環(huán)境權(quán)益的平衡問題，必然觸及地方企業(yè)經(jīng)濟利益和地方經(jīng)濟發(fā)展，這是對權(quán)益博弈更加撲朔迷離。

目前，經(jīng)濟發(fā)展激勵和環(huán)境治理政治壓力構(gòu)成了地方政府的雙重激勵機制，這導(dǎo)致地方政府公共權(quán)力的運行機制發(fā)生了重大變化，基本上形成了三方利益博弈的格局：社會（個人）環(huán)境利益、企業(yè)經(jīng)濟利益和政府政治利益。在利益實現(xiàn)方面，利益的組織性程度是權(quán)益實現(xiàn)關(guān)鍵。在這個基本利益博弈的場域中，不同的社會主體利益實現(xiàn)的組織能力極不對稱：社會和個人是未經(jīng)組織的潛在利益集團，而企業(yè)和政府都是高度組織的利益集團。在缺乏必要的公共權(quán)力監(jiān)控機制和地方經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，公共權(quán)力和地方企業(yè)經(jīng)濟的結(jié)盟似乎就是再自然不過的邏輯結(jié)果。

以私益與公益為視角的分析

私益。環(huán)境權(quán)包含了公權(quán)和私權(quán)，所以傳統(tǒng)私權(quán)救濟和私益保障為主的侵權(quán)救濟機制無法對環(huán)境權(quán)益侵害的所有類型加以涵蓋。私權(quán)被侵害，權(quán)利人可以獲得法律救濟，途徑主要是依靠傳統(tǒng)侵權(quán)救濟機制來實現(xiàn)，而體現(xiàn)環(huán)境公益屬性的環(huán)境權(quán)利則超過了傳統(tǒng)侵權(quán)救濟機制的范圍。

在傳統(tǒng)的私權(quán)理論和制度體系下，權(quán)利設(shè)計是以保障和實現(xiàn)個體權(quán)利為中心，個體基于趨利避害的本性都極力維護自身的利益，防止自身權(quán)利受到侵害，并盡量依仗其權(quán)利攫取更多的利益。在這種利益攫取的過程中，由于環(huán)境公益的共享性導(dǎo)致權(quán)利和義務(wù)存在嚴(yán)重的不對稱性，致使個體忽視環(huán)境公益，在實現(xiàn)個人私益過程中導(dǎo)致了環(huán)境公益的損害。

本質(zhì)上，私權(quán)源于個人的尊嚴(yán)、安全和自我實現(xiàn)的內(nèi)在需要。權(quán)利具有有限理性、機會主義等人性本質(zhì)，擴張是權(quán)利的本性。而權(quán)力，不管是從霍布斯的叢林法則出發(fā)，還是從洛克的自然狀態(tài)出發(fā)，都源于權(quán)利—公共權(quán)力是社會個體權(quán)利的集體性讓渡?？梢?，公共權(quán)力為權(quán)利的存在而存在，權(quán)力只有建立在權(quán)利基礎(chǔ)上才具有正當(dāng)性和合法性，權(quán)力和權(quán)利之間有一條相對清晰的邊界，即權(quán)利之間如果能夠自我協(xié)調(diào)和自治，那么，權(quán)力不得干預(yù)。但是，權(quán)力和權(quán)利之間總是存在非對稱性。這種非對稱性是權(quán)力越界入侵權(quán)利自治疆域的重要原因，因此，權(quán)利和權(quán)力之間總存在某種結(jié)構(gòu)張力，這種張力使得權(quán)力的制衡和規(guī)制成為社會良性運行需要解決的問題，也是公共治理理論誕生的邏輯起點⑧。沒有公共利益，個人權(quán)利無法實現(xiàn)其既定目標(biāo)。

公益。公益首先是相對于私益而言的，從對立層面看，通常來講典型的私益必然不屬于公益，如一旦屬于一個人的財產(chǎn)所有權(quán)，當(dāng)然不可能是公益。而且，在位階上，公益要高于私益，在公益與私益發(fā)生沖突時，公益優(yōu)先是現(xiàn)代民主國家的一項基本原則。當(dāng)然公益優(yōu)先的前提是合理界定公益的范圍。從統(tǒng)一的層面分析，是指在一些特定情況下，私益可以轉(zhuǎn)化為公益，如因一個人的人身、財產(chǎn)權(quán)受到侵害而進行求償屬于私益，但是如果某個區(qū)域，成千上萬的不特定的社會成員因受到環(huán)境污染而主張權(quán)利，那便是公益，同樣的利益內(nèi)容，僅僅是因為權(quán)利人人數(shù)的多寡也可以使純粹的私益轉(zhuǎn)化為公益。

呂忠梅教授認為：作為環(huán)境侵害的不利后果，環(huán)境侵害包含了“對人的損害”和“對環(huán)境的損害”，前者是對人身、財產(chǎn)造成的私益損害結(jié)果，一般可以通過傳統(tǒng)的民事侵權(quán)責(zé)任進行應(yīng)對，是為“損害賠償”；后者則是對公益造成的不利后果，不僅在民事實體法上無法獲得保障，即使通過現(xiàn)行的民事訴訟和行政訴訟的途徑亦無法得到彌補。

小結(jié)。社會秩序依靠系統(tǒng)化社會規(guī)范體系來實現(xiàn)。社會開始有了利益集團之間的分化。2002年，朱镕基在中國政府報告中使用了弱勢群體，并且公開表明了中國出現(xiàn)了強勢群體和弱勢群體，這是一種階層的分化。一旦，利益群體和階層分化出現(xiàn)，就會出現(xiàn)不同的利益訴求，所以我們可以了解到，中國人的價值取向開始多元化⑨。綜觀我國現(xiàn)行的法律體系，最為明顯的問題就是對不同利益訴求無法進行融合，也無法調(diào)整目前的分散情況。如訴訟得不償失，訴訟會成為訴累，法院對環(huán)境糾紛的裁判，無疑將影響當(dāng)事人對訴訟的預(yù)期，尤其對受害人而言。一個環(huán)境公益訴訟判決與救濟是否成功，取決于侵權(quán)行為人感受到加害行為的成本增加，使其認識到必須作出合理的回應(yīng)即因違法成本高而主動放棄實施污染行為，否則會因環(huán)境公益訴訟程序的啟動，導(dǎo)致責(zé)任追究等利益衡量上的不經(jīng)濟。

當(dāng)這個社會變得更加多元化，各種不同的利益訴求和價值觀都開始公開表達時，我們不應(yīng)該、也不能夠只強調(diào)某一種特定的價值。制度的改變是可以通過移植和重新設(shè)計來進行的，但價值觀的改變卻不得不采取洗腦或者靈魂深處爆發(fā)革命那樣的方式。因此，體制轉(zhuǎn)型的著眼點或者重心應(yīng)該從價值觀轉(zhuǎn)到制度框架上來。我們要著重發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)一個可以轉(zhuǎn)移的、可以進行技術(shù)處理、可以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或功能的制度框架。只有確立了這樣的制度框架，在某個道德共同體中被排斥的價值才有可能彰顯，才有可能在說服力的競爭中逐步壯大并對原本相異的社會產(chǎn)生影響。

（作者為三江學(xué)院法律與知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院副教授；本文系江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“環(huán)保非政府組織參與環(huán)境司法研究”階段性成果，項目編號：2014SJD230）

【注釋】

①劉超：“環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制的斷裂與統(tǒng)合”，《法學(xué)評論》，2013年第3期。

②趙梅：《美國公民社會的構(gòu)建》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第8頁。

③徐卉：《通向社會正義之路》，北京：法律出版社，2009年，第68~69頁。

④郭道暉：“公民權(quán)與公民社會”，《法學(xué)研究》，2006年第1期。

⑤［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995年，第5頁。

⑥李惠斌：“什么是社會資本”，載李惠斌、楊雪冬主編：《社會資本與社會發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年，第12頁。

⑦［英］雷蒙德·瓦克斯：《法哲學(xué)：價值與事實》，譚宇生譯，南京：譯林出版社，2013年，第68頁。

⑧呂忠梅等：《侵害與救濟》，北京：法律出版社，2012年，第233頁。

⑨季衛(wèi)東：《大變局下的中國法治》，北京大學(xué)出版社，2013年，第89頁。

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）