【摘要】作為一個(gè)傳統(tǒng)上的移民國(guó)家，美國(guó)在接收難民方面表現(xiàn)出很大的開放性，是二戰(zhàn)以后世界上最大的難民接收國(guó)和避難接收國(guó)，但美國(guó)的難民政策同時(shí)具有強(qiáng)烈的選擇性。歷經(jīng)一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展演變，美國(guó)建立了目前世界上最完善的難民政策。美國(guó)的難民政策及其對(duì)難民的接納，體現(xiàn)了一定的人道主義精神，但終究服從于現(xiàn)實(shí)利益，服從于美國(guó)國(guó)內(nèi)利益與對(duì)外戰(zhàn)略需要。
【關(guān)鍵詞】美國(guó) 難民政策 難民法 反恐 難民危機(jī)
【中圖分類號(hào)】D815.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近年來，西亞北非局勢(shì)的持續(xù)動(dòng)蕩與戰(zhàn)亂造成了大量難民。這些難民被迫逃離家園，前往安定的鄰邊國(guó)家或歐洲國(guó)家避難。持續(xù)涌入的難民使歐洲面臨著二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的難民潮，出現(xiàn)前所未有的難民危機(jī)。
在難民潮波濤洶涌的壓力下，歐洲國(guó)家正就一系列的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行討論，難民問題已成為歐盟的一大難題。而國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)未盡更大能力協(xié)助處理的批評(píng)聲不斷，認(rèn)為美國(guó)制造了敘利亞問題，卻要?dú)W洲承擔(dān)。“在美國(guó)留下伊拉克和敘利亞這個(gè)爛攤子之后，形勢(shì)急劇發(fā)酵，猖獗的‘伊斯蘭國(guó)’已經(jīng)成為世界和平的威脅。在恐怖之火燃燒到西方世界眼皮底下的時(shí)候，他們緊閉國(guó)門推卸責(zé)任，拒絕理會(huì)難民的呼聲，這完全說不通。”
自2011年以來，美國(guó)總共接收的敘利亞難民只有大約1500余名，2014年僅接收了132名敘利亞難民。在國(guó)際社會(huì)的巨大壓力下，2015年9月美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里不得不表示將放寬收容難民人數(shù)限制，預(yù)計(jì)2016財(cái)年將收容8.5萬名難民；2017財(cái)年將收容10萬人。這都超過了美國(guó)現(xiàn)行每年難民收容上限7萬人。奧巴馬政府在2015年9月宣布，將在明年接納1萬名敘利亞難民。但在2015年11月13日巴黎恐怖襲擊事件發(fā)生后，奧巴馬的難民接收計(jì)劃在美國(guó)國(guó)內(nèi)受阻，遭到很多州和過半數(shù)民眾的反對(duì)。得克薩斯州、密歇根州等多個(gè)州的州長(zhǎng)紛紛表示，因?yàn)閾?dān)心有恐怖分子會(huì)假扮難民混入美國(guó)，不愿接收來自敘利亞的難民。11月19日，美國(guó)共和黨人控制的眾議院以289票贊成、137票反對(duì)的表決結(jié)果，決定暫?？偨y(tǒng)奧巴馬明年在美國(guó)安置1萬名敘利亞難民的計(jì)劃，要求對(duì)進(jìn)入美國(guó)的伊拉克和敘利亞難民進(jìn)行更嚴(yán)格的審查。
那么，美國(guó)的難民政策是怎樣的？總統(tǒng)的難民安置計(jì)劃要付諸實(shí)施，需要經(jīng)過怎樣的立法程序？地方各州能夠拒絕法案執(zhí)行嗎？本文將對(duì)此進(jìn)行梳理和分析。
美國(guó)難民政策的起源與發(fā)展
美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，從建國(guó)初期至19世紀(jì)末期，實(shí)行的是“自由”移民政策，對(duì)于各類移民一概接收。19世紀(jì)后期西進(jìn)運(yùn)動(dòng)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)勞動(dòng)力的需求呈下降趨勢(shì)，美國(guó)國(guó)會(huì)開始制定限制性移民政策，有選擇地允許移民進(jìn)入。難民的概念才開始出現(xiàn)在美國(guó)的移民政策中，當(dāng)時(shí)是指躲避因政治或宗教原因而遭到迫害或懲罰的人。美國(guó)對(duì)于這些人給予了特別準(zhǔn)入，即提出難民申請(qǐng)，核準(zhǔn)后便可移民美國(guó)。二戰(zhàn)以后，美國(guó)頒布了大量的難民法案和政策指令，比如美國(guó)國(guó)會(huì)先后制定了《1948年戰(zhàn)爭(zhēng)難民法》、《1950年戰(zhàn)爭(zhēng)難民法修正案》、《1953年難民救濟(jì)法》、《1959年難民親屬法》《1980年難民法》等有關(guān)難民接收安置的綜合性法律，確立了難民的接收安置原則。同時(shí)，還針對(duì)特定時(shí)間內(nèi)某一特定地區(qū)進(jìn)行難民立法，比如1961年古巴豬灣事件后，美國(guó)針對(duì)在美國(guó)的古巴人安置制定了《1966年古巴人身份調(diào)整法》，越南戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)于1977年通過了《印度支那難民法》，在安置過程中還通過法令調(diào)整難民的身份，使難民獲得永久居留權(quán)。目前，美國(guó)建立了世界上最完善的難民法律和政策，為美國(guó)大規(guī)模安置難民提供法律和政策支持，同時(shí)也對(duì)當(dāng)局的難民接收和安置工作起著規(guī)范作用。
美國(guó)的難民政策包含難民立法和避難政策。難民立法是由國(guó)會(huì)通過法律形式，明確從海外“挑選”難民的標(biāo)準(zhǔn)，確立的人道主義準(zhǔn)入計(jì)劃，也包括一整套對(duì)難民及其來源地提供援助的措施。避難政策主要是關(guān)于政治避難的一系列程序和規(guī)范，以及個(gè)人難民身份的確定和自愿請(qǐng)求保護(hù)原則等。
美國(guó)是二戰(zhàn)以后世界上接納難民最多的國(guó)家。從1946年到1994年，美國(guó)共接納了2471628人次的難民。難民其實(shí)也是移民的一種，是一種特殊的移民類型。作為一個(gè)傳統(tǒng)上的移民國(guó)家，美國(guó)對(duì)難民的接收表現(xiàn)出很大的開放性。但是其難民政策是根據(jù)國(guó)內(nèi)需要和外交政策制定的，并不是對(duì)所有難民都開放，而是設(shè)置了多重條件進(jìn)行選擇。
冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)難民政策的突出特點(diǎn)是反共色彩濃厚。來自社會(huì)主義國(guó)家的難民在美國(guó)反共政策中具有很大的利用價(jià)值。美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際輿論不斷宣傳社會(huì)主義國(guó)家的人在逃亡，美國(guó)在難民無家可歸的時(shí)候接納他們。
美國(guó)國(guó)會(huì)在1948年6月通過的《戰(zhàn)爭(zhēng)難民法》是美國(guó)歷史上第一部真正意義上的難民法。此法雖然在文字上沒有出現(xiàn)反共字樣，但首次在立法上體現(xiàn)反共意識(shí)形態(tài)。法案規(guī)定在兩年的時(shí)間內(nèi)接納20萬戰(zhàn)爭(zhēng)難民，同時(shí)規(guī)定合乎“資格”的難民范圍，主要是“日期限制”和“限額抵押原則”，對(duì)難民入境進(jìn)行了嚴(yán)格的篩選和限制。從1948年《戰(zhàn)爭(zhēng)難民法》開始，美國(guó)在移民中把所謂逃避共產(chǎn)主義統(tǒng)治的“流亡者”作為難民接納對(duì)象。
1949年，杜魯門政府出于外交政策的考慮，要求國(guó)會(huì)為蘇聯(lián)東歐撥出1.5萬個(gè)移民名額，將他們作為優(yōu)先安置對(duì)象。隨著冷戰(zhàn)的加劇，美國(guó)國(guó)內(nèi)反共情緒進(jìn)一步擴(kuò)張，反共意識(shí)更加強(qiáng)烈。在杜魯門政府的推動(dòng)下，國(guó)會(huì)通過了《1950年難民法修正案》?！?950年戰(zhàn)爭(zhēng)難民法修正案》規(guī)定的難民條件進(jìn)一步放寬，不僅延長(zhǎng)了將難民進(jìn)入西方的時(shí)間，還擴(kuò)大了接收難民的人數(shù)。并且專門劃撥額外指標(biāo)接收反共難民，為那些來自東歐國(guó)家和蘇聯(lián)的政治難民創(chuàng)造入美的條件。
1953年8月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《1953年難民救濟(jì)法》，該法案在美國(guó)歷史上首次明確提出包含反共意識(shí)形態(tài)的難民定義：“因遭受迫害或擔(dān)心受到迫害而離開共產(chǎn)黨國(guó)家以及共產(chǎn)黨控制下國(guó)家和地區(qū)的人，因自然災(zāi)害或軍事行動(dòng)而流離失所的人”都是難民。同時(shí)規(guī)定所有難民均以非限額移民身份入境，重點(diǎn)是“政治難民”。為使該法案得到有效實(shí)施，美國(guó)國(guó)會(huì)要求財(cái)政部向負(fù)責(zé)安置難民的政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體撥款500萬美元，作為入境難民安置費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1953年難民救濟(jì)法實(shí)施一年后，美國(guó)從歐洲和社會(huì)主義國(guó)家共接收難民21.4萬。其中“從共產(chǎn)黨國(guó)家逃亡”的難民有18.6萬人。
60年代以后，美國(guó)的難民政策隨著美國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略變化而改變，但一直具有突出的反共政治色彩。此階段美國(guó)國(guó)會(huì)制定的一些針對(duì)某一特定地區(qū)的難民法也體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。比如，《1966年古巴人身份調(diào)整法》、《1977印度支那難民法》等。
《1980年難民法》與難民限額優(yōu)先制度
從《1948年戰(zhàn)爭(zhēng)難民法》開始直到20世紀(jì)70年代中后期，反共意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)著美國(guó)的難民政策。但是到了20世紀(jì)70年代中期，隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，在國(guó)際戰(zhàn)略上逐漸形成了“蘇攻美守”的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，越南難民問題的曠日持久對(duì)美國(guó)的難民安置形成了很大壓力，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1977年進(jìn)入美國(guó)的印支難民有7000人，到1980年增加到163797人，其中大部分來自越南。而70年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“滯脹”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，財(cái)政吃緊，缺乏大量安置難民的資金。這些因素共同作用促使美國(guó)改變難民政策，重新確立難民限額制度。在這種背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)于1980年3月17日通過了《1980年難民法》（又稱《肯尼迪一羅迪諾法案》）。該法是在一些社會(huì)主義國(guó)家出現(xiàn)嚴(yán)重的難民潮，而美國(guó)國(guó)內(nèi)想收緊難民政策的情況下制定的。它的通過說明美國(guó)在印度支那難民潮的沖擊下，試圖擺脫被動(dòng)的、不得不接納社會(huì)主義國(guó)家難民的處境，重新恢復(fù)由美國(guó)決定接納哪些人、不接納哪些人的局面。
《1980年難民法》主要內(nèi)容集中在三個(gè)方面。一是按照聯(lián)合國(guó)關(guān)于難民的定義來確定接收難民的范圍。二是確定難民接納人數(shù)和入境優(yōu)先權(quán)的分配。法案規(guī)定美國(guó)每年接納5萬名難民，每年分配5000個(gè)名額給避難者。該法將難民入境優(yōu)先權(quán)分為六類，每類按照一定比例分配名額。三是規(guī)定國(guó)會(huì)是難民政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一安置難民?！?980年難民法》是美國(guó)歷史上最為全面而系統(tǒng)的難民立法，對(duì)此后美國(guó)難民政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?！?980年難民法》第四條規(guī)定，“從1983年起總統(tǒng)應(yīng)在每一年度開始前12個(gè)月內(nèi)向國(guó)會(huì)報(bào)告他準(zhǔn)備安置的難民人數(shù)和來源，然后由國(guó)會(huì)審議和批準(zhǔn)。”這樣，總統(tǒng)在難民接收安置中獲得了主動(dòng)權(quán)，他可以根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)需要調(diào)整難民名額分配和來源地。整個(gè)80年代，是美國(guó)難民政策收緊、接受難民相對(duì)較少的一個(gè)時(shí)期。
20世紀(jì)90年代美國(guó)的難民政策
1989年東歐劇變和1992年蘇聯(lián)解體后，社會(huì)主義陣營(yíng)瓦解，以美蘇對(duì)抗和兩種意識(shí)形態(tài)對(duì)立為主要特征的冷戰(zhàn)結(jié)束。美國(guó)難民政策不再是美國(guó)對(duì)外政策的重要戰(zhàn)略工具，美國(guó)難民政策的意識(shí)形態(tài)色彩進(jìn)一步減弱，但前共產(chǎn)黨國(guó)家的“難民”仍是這一時(shí)期美國(guó)難民的重要接收對(duì)象。此階段，美國(guó)難民政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容是減少移民數(shù)量和阻止非法難民入境。為此，美國(guó)國(guó)會(huì)通過1990年移民法，并將難民政策納入其中?！?990年移民法》設(shè)立了“臨時(shí)受保護(hù)身份”條例，依此條例法案給予“來自因內(nèi)亂外侵或自然災(zāi)害造成社會(huì)秩序動(dòng)蕩的國(guó)家，或者外僑返回出生國(guó)后其生命或人身自由可能受到威脅的國(guó)家的外籍人”以臨時(shí)保護(hù)身份，他們可以申請(qǐng)?jiān)诿琅R時(shí)避難，但并不能獲得永久居民身份。20世紀(jì)90年代初，向美國(guó)申請(qǐng)政治避難的案例大幅度增加。1990年美國(guó)受理的避難申請(qǐng)為11.59萬件，1992～1994年上升至平均每年有12.4萬件。此后美國(guó)政府又通過實(shí)施收緊避難政策，大幅減少避難申請(qǐng)的數(shù)目。因此，1995年以后，美國(guó)受理的避難申請(qǐng)總數(shù)逐漸下降。
9·11事件后美國(guó)難民政策的變化
由于20世紀(jì)90年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，對(duì)移民勞工的需求增加，于是90年代末期美國(guó)的移民、難民政策有所放寬。2000年小布什上臺(tái)后，美國(guó)的移民政策也比較寬松。2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，反恐成為美國(guó)國(guó)家安全的重要問題，受到高度關(guān)注。美國(guó)國(guó)內(nèi)反恐的呼聲促使其收緊移民、難民政策，以國(guó)家安全為主要考慮，加強(qiáng)對(duì)難民背景的調(diào)查，尤其加強(qiáng)了對(duì)來自穆斯林國(guó)家的難民的監(jiān)控。此后，入境難民的數(shù)目一度下降，難民入境受這次恐怖襲擊的影響最大，尤其限制了對(duì)阿富汗等穆斯林國(guó)家難民的接收。這體現(xiàn)在美國(guó)對(duì)穆斯林國(guó)家的阿富汗和伊拉克的難民政策上。
2001年10月，美國(guó)以打擊恐怖主義為名，對(duì)阿富汗的軍事行動(dòng)造成300多萬難民逃往鄰國(guó)和約23.8萬人向西方發(fā)達(dá)國(guó)家尋求避難。出于國(guó)內(nèi)反恐考慮，美國(guó)極少接納阿富汗難民，但要求其歐洲盟友和阿富汗的鄰國(guó)敞開邊境共同承擔(dān)阿富汗難民問題。同樣，2003年3月伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，有約200萬伊拉克難民逃往敘利亞和約旦，歐盟國(guó)家也接納了幾萬份來自伊拉克的避難申請(qǐng)。但美國(guó)除了接納部分為美國(guó)服務(wù)過的伊拉克人員外，基于國(guó)內(nèi)反恐和安全考慮，從2003年到2007年上半年，實(shí)際只批準(zhǔn)接收了大約600名伊拉克難民。阿富汗、伊拉克的難民問題使美國(guó)與歐盟間的戰(zhàn)略關(guān)系出現(xiàn)裂縫，受到國(guó)際社會(huì)普遍的譴責(zé)。在國(guó)內(nèi)外輿論壓力下，2007年下半年，布什政府給予伊拉克地區(qū)7000名難民名額，以表示對(duì)伊拉克難民危機(jī)的關(guān)切，但實(shí)際入美的伊拉克難民總數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及預(yù)期數(shù)字。
“阿拉伯之春”以來，美國(guó)為首的西方國(guó)家在中東地區(qū)大搞“顏色革命”，以政權(quán)更迭為先導(dǎo)，打破了中東地區(qū)原有的地區(qū)和政治秩序，使該地區(qū)國(guó)家陷入政治失范和動(dòng)亂沖突的惡性循環(huán)之中。中東持續(xù)動(dòng)蕩，特別是敘利亞內(nèi)戰(zhàn)引發(fā)了大規(guī)模的難民潮。據(jù)聯(lián)合國(guó)2015年7月9日表示，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來，已經(jīng)有超過400萬敘利亞人逃往國(guó)外。據(jù)歐洲邊境管理局統(tǒng)計(jì)，在2015年前9個(gè)月已有71萬來自敘利亞等地的難民進(jìn)入歐盟國(guó)家，是2014年全年28.2萬人的兩倍多。作為中東難民潮的始作俑者，美國(guó)的中東難民政策仍然持續(xù)了小布什時(shí)代的做法，以國(guó)內(nèi)安全為由，限制中東難民大量進(jìn)入美國(guó)。2011年以來，美國(guó)僅接收了1541名敘利亞難民。在國(guó)際社會(huì)特別是歐洲國(guó)家的壓力下，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬允諾接收更多的中東難民，包括在2016財(cái)年接納1萬名敘利亞難民。奧巴馬的中東難民政策卻遭到了國(guó)會(huì)和部分州的抵制，能否實(shí)行，還很難確定。
除此之外，美國(guó)還以人權(quán)為幌子，針對(duì)朝鮮等國(guó)家制定了特別的難民政策。同時(shí)，布什政府正考慮創(chuàng)造一個(gè)綠色的“逃亡通道”來接受朝鮮難民，以加速平壤政權(quán)崩潰。法案并未包含過激的政治內(nèi)容，而此前頒布的《2003年北朝鮮自由法案》中，明確表示將提供相應(yīng)的難民身份給予北朝鮮大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃的知情者。但仍只有相當(dāng)少的北朝鮮人能夠獲得難民身份進(jìn)入美國(guó)，短期內(nèi)基于國(guó)內(nèi)反恐因素的考慮，美國(guó)還不會(huì)大批接納北朝鮮的逃亡者。類似的難民立法還有《1998年伊拉克解放法》，以及針對(duì)伊朗、利比亞等“支持恐怖主義”的國(guó)家的相應(yīng)難民政策。美國(guó)的難民政策受到反恐意識(shí)形態(tài)的強(qiáng)烈影響。
雖然因?yàn)閲?guó)內(nèi)反恐意識(shí)形態(tài)的加強(qiáng)，促使美國(guó)當(dāng)局收緊了難民政策，但美國(guó)仍是世界上主要的難民接收國(guó)和最主要的避難接收國(guó)。在2006年，估計(jì)有51500人向美國(guó)申請(qǐng)庇護(hù)，比2005年上升6%，這一數(shù)目占50個(gè)工業(yè)化國(guó)家避難申請(qǐng)總數(shù)的17%。在2008財(cái)政年，美國(guó)將難民準(zhǔn)入限額較往年提高，預(yù)計(jì)接納來自世界各地的8萬名難民，其中約1.2萬人的名額將分配給伊拉克難民。從當(dāng)前形勢(shì)看，反恐意識(shí)形態(tài)仍將繼續(xù)影響美國(guó)對(duì)穆斯林國(guó)家難民的接納。
美國(guó)難民政策的實(shí)施受制于國(guó)內(nèi)利益
美國(guó)的難民政策的制定和實(shí)施受制于國(guó)內(nèi)各種政治力量的博弈。當(dāng)接收的難民數(shù)量損害了國(guó)內(nèi)利益時(shí)，美國(guó)難民政策就會(huì)收緊，趨向保守。20世紀(jì)80年代以后，美國(guó)行政當(dāng)局在難民政策的制定上擁有主導(dǎo)權(quán)，但受到國(guó)會(huì)的制約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，單邊主義政策更是促使總統(tǒng)權(quán)力的膨脹，行政當(dāng)局依舊主導(dǎo)美國(guó)難民政策的制定，例如，針對(duì)美國(guó)列出的“支持恐怖主義”的國(guó)家實(shí)施相應(yīng)的難民政策，正是在行政當(dāng)局的政策主導(dǎo)下制定的。國(guó)會(huì)在行政當(dāng)局制定的難民政策框架下制定相應(yīng)的難民法規(guī)，并通過立法和財(cái)政撥款權(quán)力限制當(dāng)局對(duì)難民政策的主導(dǎo)權(quán)。此次奧巴馬總統(tǒng)提出的難民接收計(jì)劃就受到共和黨人控制的國(guó)會(huì)的制約，在眾議院暫時(shí)擱置。難民接收還關(guān)乎地方利益。接納難民的權(quán)力最終仍然由聯(lián)邦政府掌握，州政府無法做出決定，但是如果特定的州反對(duì)接納難民的話將會(huì)讓整個(gè)接納難民的程序變得非常困難。“法律上講，州沒有權(quán)力這樣做，因?yàn)檎l能進(jìn)入美國(guó)是憲法賦予聯(lián)邦政府執(zhí)行的權(quán)力。”美利堅(jiān)大學(xué)法學(xué)院教授韋代克（Stephen Vladeck）指出，“所以一個(gè)州不可以說他們的反對(duì)是合法的，但是，如果他們拒絕合作的話，這會(huì)讓接納的程序變得非常復(fù)雜。”
因此，美國(guó)的難民政策是現(xiàn)實(shí)利益需要與人道主義精神相結(jié)合的產(chǎn)物，并常常在這兩者之間搖擺，但終究服從于現(xiàn)實(shí)利益，服從于國(guó)內(nèi)利益與對(duì)外戰(zhàn)略需要。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界歷史研究所副研究員）
責(zé)編 /于巖（實(shí)習(xí)）
