【摘要】最新出臺的多德法案賦予了美聯(lián)儲“超級監(jiān)管者”職權。文章通過分析美聯(lián)儲監(jiān)管職能與貨幣政策的對立統(tǒng)一，以及美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構的協(xié)調合作，來介紹美聯(lián)儲監(jiān)管職能改革的最新動態(tài)。最后簡述了美聯(lián)儲監(jiān)管職能改革對于探索完善我國中央銀行監(jiān)管職能的啟示。

【關鍵詞】監(jiān)管職能　貨幣職能　監(jiān)管協(xié)調

【中圖分類號】D913　　　 　 　【文獻標識碼】A

1913年，《聯(lián)邦儲備法案》（Federal Reserve Act，簡稱FRA）在國會得以通過，該法案設立了美國歷史上真正的中央銀行（美聯(lián)儲），成立至今，發(fā)揮著不可替代的作用。

美聯(lián)儲監(jiān)管職能制度變遷

《多德法案》前美聯(lián)儲的監(jiān)管職能。美聯(lián)儲作為央行，自成立百余年來，一直秉持著貨幣職能與監(jiān)管職能于一身的角色定位，并且大力擴張監(jiān)管權限，增強監(jiān)管職能。根據(jù)《聯(lián)邦儲備法案》規(guī)定，所有美聯(lián)儲成員銀行均納入美聯(lián)儲監(jiān)管職權范圍。所謂成員銀行，即是指在聯(lián)邦體制下，以聯(lián)邦法律為注冊依據(jù)的國民銀行，以及通過申請批準的以各州法律為注冊依據(jù)的州法銀行。除此，美聯(lián)儲還肩負傘型監(jiān)管職能。根據(jù)美國法令，金融控股公司原則上不能經(jīng)營多項金融業(yè)務，只能通過設立子公司，以股權控制的方式開展各項高收益的金融業(yè)務，一般稱為“傘型模式”。①那么，為監(jiān)管這種傘型模式，美聯(lián)儲經(jīng)授權成為監(jiān)管機構的領頭羊，主要負責日常監(jiān)管、信息披露和提出經(jīng)營改進措施，履行傘型監(jiān)管職能。

《多德法案》中美聯(lián)儲的監(jiān)管職能。2008年金融危機后，美國為重建金融體系，加強金融監(jiān)管，通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（以下簡稱《多德法案》）。其改革的重點之一便是將美聯(lián)儲打造成“超級監(jiān)管者”，主要包括四個層面：第一，擴大宏觀審慎監(jiān)管職能。參考《多德法案》第一百六十七條規(guī)定，美聯(lián)儲在FSOC的要求下對非銀行金融公司和銀行控股機構行使如下權力：限制或禁止其兼并收購行為；限制其出售特定的金融產品等。第二，調整微觀審慎監(jiān)管職能。即總注冊資本在500億美元以上的銀行控股機構及其分支機構，外國銀行控股機構及其分支機構，儲蓄貸款公司及其分支機構，外資儲蓄貸款公司及其分支機構，并授權規(guī)定如何監(jiān)管儲蓄貸款公司、銀行控股機構有關州銀行的立法。第三，加強消費者的金融保護。參考《多德法案》第十章規(guī)定，在美聯(lián)儲下設立消費者金融保護局，統(tǒng)一行使保護消費者金融服務的職能。由此，結束了原來多家監(jiān)管機構監(jiān)管卻無人擔責的問題。第四，聯(lián)儲內部治理監(jiān)管。為了提升監(jiān)管的真實度需要管理好美聯(lián)儲內部治理結構，法案設立了監(jiān)管副主席制度，即由美國總統(tǒng)直接任命一名美聯(lián)儲副主席，作為美聯(lián)儲成員對美聯(lián)儲內部進行監(jiān)督和管理，并定期向國會提交報告。

美聯(lián)儲監(jiān)管職能與貨幣職能的沖突及共融

監(jiān)管職能與貨幣職能的沖突。貨幣政策在社會經(jīng)濟健康發(fā)展和國際地位等方面有著基礎地位，一旦貨幣政策目標被弱化，可能導致美國實體經(jīng)濟受到極大沖擊。因此，美聯(lián)儲在行使監(jiān)管職能保證監(jiān)管有效性的同時，保證貨幣政策的有效執(zhí)行是一個亟待解決的問題。具體而言：

第一，貨幣職能的重要性可能影響監(jiān)管職能效用。作為央行的美聯(lián)儲，既要履行貨幣職能，保證物價穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)固發(fā)展；又要履行監(jiān)管職能，關注金融機構的風險投資活動，降低經(jīng)營風險，保障金融機構的經(jīng)營安全。兩種職能存在一定的緊張關系，美聯(lián)儲將在未來的職權行使過程中遇到不小的麻煩。如其為實現(xiàn)低失業(yè)率和高經(jīng)濟增速等一些重要貨幣政策時，需要降低金融監(jiān)管的標準，可能無法達到監(jiān)管目的。

第二，貨幣職能和監(jiān)管職能的對立增加金融機構的道德風險。作為央行的美聯(lián)儲，其基礎職能之一就是保證經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。因此，當銀行業(yè)因某些原因使公民對其產生不信任而向其擠兌，各家銀行出現(xiàn)資金流動性困難而面臨破產的局面時，美聯(lián)儲將會“不顧一切”地出資救助，充當“最后貸款人”的角色，從而防止社會不穩(wěn)定。但是美聯(lián)儲的“不顧一切”卻違背了其監(jiān)管職能，使得這些金融機構不但不會去反思自己的經(jīng)營失職，反而挑戰(zhàn)更高風險的業(yè)務來試圖彌補巨額虧損，這就推使道德風險異常尖銳。

第三，貨幣職能和監(jiān)管職能的矛盾可能使美聯(lián)儲選擇自身利益最大化。雖然理論上美聯(lián)儲需要對美國國會負責，但事實上美聯(lián)儲僅需負“程序性責任”，其基本不受國會的影響，美聯(lián)儲是一個事實上獨立于政府、國會的組織機構。美聯(lián)儲的性質是具有法定貨幣、監(jiān)管職能等于一體的私人企業(yè)，至于到底是誰擁有美聯(lián)儲，百年來一直是個迷。從1913年《聯(lián)邦儲備法案》給予美聯(lián)儲發(fā)行貨幣、監(jiān)管銀行的基本職權，到1999年美國《金融服務現(xiàn)代化法案》賦予其包羅萬象的權利。根據(jù)美國憲法，即使是一個非政府機構，只要立法上決定給與其貨幣職權和監(jiān)管職權，它就可以以政府名義行使法定職能。但是，美聯(lián)儲由于貨幣職能與監(jiān)管職能的天然矛盾，加之其追求股東利益最大化的趨利性，使得這種矛盾在1970年后開放的經(jīng)濟環(huán)境下發(fā)展到了頂峰，成為金融危機爆發(fā)的主要根源之一。②

監(jiān)管職能與貨幣職能的共融。美聯(lián)儲的貨幣職能與監(jiān)管職能似乎有著天然矛盾。但是，事物都有兩面性，美聯(lián)儲的貨幣職能與監(jiān)管職能在某些方面又能共融，相互促進。首先，監(jiān)管職責之信息管理義務有助于制定貨幣政策。美聯(lián)儲依監(jiān)管職能獲取的管理信息，恰恰是美聯(lián)儲應對風險、保證金融穩(wěn)定的信息基礎。尤其是及時性信息，有助于美聯(lián)儲及時、準確地掌握金融機構的流動性需求，以及遇到的困難，并為此制定可行的貨幣政策和救助計劃。其次，監(jiān)管職責之風險評估義務有助于制定貸款利率。美聯(lián)儲憑此能夠更準確地評估受求助金融機構的實際狀況和物品價值，貸款利率只有緊跟市場化的步伐，逐步放開銀行信貸管制，讓資金價格實現(xiàn)市場化，才能更好地行使最后貸款人義務，保證央行貸款的穩(wěn)定性。③

美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構間監(jiān)管職能的協(xié)調

協(xié)調美國金融監(jiān)管機構的嘗試。早期，由聯(lián)邦金融機構檢查委員會，負責協(xié)調全國各個監(jiān)管機構之間的監(jiān)管職責。自21世紀開始，金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展迅速，導致美國金融監(jiān)管形成了相對分散的發(fā)展趨勢，根據(jù)《金融服務現(xiàn)代化法案》的規(guī)定形成了傘式監(jiān)管和功能監(jiān)管并存的監(jiān)管模式，聯(lián)邦政府和州政府都將能行使金融監(jiān)管職能。對于同時從事銀行、證券等交叉業(yè)務的金融控股公司由美國美聯(lián)儲作為傘式監(jiān)管人負責該公司的綜合監(jiān)管，由各功能監(jiān)管人針對其所經(jīng)營業(yè)務的種類實施具體的功能監(jiān)管。傘式監(jiān)管機構者與功能監(jiān)管機構通過密切的溝通、配合，建立起實施有效的監(jiān)管協(xié)調機制。

關于協(xié)調監(jiān)管主體。美國金融監(jiān)管主體分聯(lián)邦一級和地方（州）一級，一部分監(jiān)管權由聯(lián)邦一級監(jiān)管機構統(tǒng)一行使，一部分監(jiān)管權由各州自行行使，還有一部分由中央地方聯(lián)合行使監(jiān)管權。如美國對銀行業(yè)實行雙線多頭監(jiān)管；對證券業(yè)實行全國范圍統(tǒng)一監(jiān)管；對保險業(yè)實行各州自行分散監(jiān)管。此外，美國還成立了由美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、儲備性金融機構監(jiān)管局等聯(lián)邦監(jiān)管機構組成的監(jiān)管協(xié)調性組織聯(lián)邦金融機構檢查委員會，負責制定和修改全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則，并協(xié)調聯(lián)邦一級和地方一級監(jiān)管機構的監(jiān)管規(guī)則。該委員會主席一職則由各成員機構負責人依次擔任。

關于協(xié)調監(jiān)管方式。聯(lián)邦金融機構檢查委員會信息采集與分享制度：制定頒發(fā)統(tǒng)一的表格和規(guī)定，對各監(jiān)管機構信息收集和分享進行明確分工和合作。一定條件下，各監(jiān)管機構有信息資料共享和協(xié)助對方進行信息采集的義務。聯(lián)邦金融機構檢查委員會監(jiān)管檢查制度：各監(jiān)管機構按照各自職能對監(jiān)管對象進行單獨或合作檢查，其中檢查協(xié)調各機構工作的職權由委員會統(tǒng)一行使。如果監(jiān)管機構在行使自身監(jiān)管職權時涉及另一監(jiān)管機構職權領域，應做到事先一致同意。即為了避免法律沖突帶來的監(jiān)管重疊，不同監(jiān)管機構應當在各自法律要求下對監(jiān)管重疊部分進行協(xié)商監(jiān)管，以達到監(jiān)管和諧有效。

法案下美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構協(xié)調工作例舉。多年來美國一直實行多頭雙線的金融監(jiān)管體制，在《多德法案》改革后這種分散監(jiān)管體制得到了加強，但這與統(tǒng)一監(jiān)管還是有很大的不同?！抖嗟路ò浮犯母锖蟮拿缆?lián)儲被稱為超級監(jiān)管者，但不是唯一監(jiān)管者，它在行使某些特定職權時需要財政部等部門同意或者和其他監(jiān)管機構共同決定才能執(zhí)行。美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構合作監(jiān)管的具體規(guī)定主要有：

第一，新設金融穩(wěn)定委員會。主要負責協(xié)調各成員機構之間的合作監(jiān)管工作，負責鑒定哪些金融機構具有“系統(tǒng)重要性”，識別和監(jiān)控金融系統(tǒng)中出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險等。為能更好地協(xié)調各監(jiān)管機構的合作監(jiān)管工作，該委員會吸收的10位正式成員中除了任主席的財政部部長和一位由總統(tǒng)任命而經(jīng)參議員批準的有保險專業(yè)知識的獨立人士外，其余8位是美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司等和證券交易監(jiān)督委員會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦住房金融局、美國信用社管理局、消費者金融保護局的負責人。為了加強金融監(jiān)管機構的組織協(xié)調性，該委員會還吸收五位無投票成員，分別來自聯(lián)邦公報局、聯(lián)邦保險辦公室以及各州的銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管機構。

第二，優(yōu)化美聯(lián)儲防范系統(tǒng)性風險職責之殤。根據(jù)《多德法案》第一章規(guī)定，單獨成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會負責系統(tǒng)性風險的識別與監(jiān)管，足見對政府系統(tǒng)性風險重要性的強調。《多德法案》同時賦予其較大的職權，委員會在認定大型綜合性金融機構可能給金融穩(wěn)定帶來系統(tǒng)性影響的情況下，可向美聯(lián)儲提出加強對該機構監(jiān)管的建議。在極端情況下，獲得金融穩(wěn)定委員會2/3票數(shù)后還可以批準給予美聯(lián)儲拆分大型復雜金融機構的權力。《多德法案》還在財政部下新設金融研究辦公室，負責采集各項金融數(shù)據(jù)并進行統(tǒng)計分析，對金融市場的穩(wěn)定性等現(xiàn)狀進行評估，并單獨向國會提交年度評估報告。

第三，美聯(lián)儲將和聯(lián)邦存款保險公司擔負破產清算程序之責。在經(jīng)歷投資銀行貝爾斯登和雷曼兄弟無序破產和保險巨頭美國國際集團“大而不能倒”的教訓后，法案規(guī)定建立一個有序破產清算制度，結束“大而不能倒”的現(xiàn)象。法案賦予財政部和聯(lián)邦存款保險公司等在緊急情況下接管即將破產的大型金融機構的權力以及由美聯(lián)儲將和聯(lián)邦存款保險公司共同負責破產清算程序。

美聯(lián)儲監(jiān)管職能變革啟示

作為美國央行的美聯(lián)儲，其監(jiān)管職能改革對我國中央銀行的職能具有重要的影響和啟示意義。美國作為世界金融業(yè)老大，有著最發(fā)達、最健全的金融市場，不過其監(jiān)管體制存在著諸多體制缺陷：“多如牛毛”的監(jiān)管機構、“沒幾個人徹底了解”復雜體系、監(jiān)管協(xié)調機制不夠健全等。但此次法案對美聯(lián)儲監(jiān)管職能的改善，尤其是維護經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展層面，以及危機化解能力，還是可以對我國的央行監(jiān)管機能改進予以啟示。

首先，央行應加強協(xié)同合作。類比美聯(lián)儲，央行兼具監(jiān)管職能，對穩(wěn)定金融市場、貫徹貨幣政策具有現(xiàn)實意義。但面對我國剛剛將監(jiān)管職能脫離央行的法律實情，再談恢復央行監(jiān)管職能顯然是天方夜譚。鑒于此，央行與其他金融機構之間可以建立信息共享機制和多邊共同協(xié)商機制。只是，由于缺乏法律的強制性規(guī)定，央行進行金融監(jiān)管之路舉步維艱，也導致其執(zhí)行貨幣政策困難重重。故此，有必要在“三會”之上建立一個統(tǒng)一的監(jiān)督機構，并加強該機構與央行之間的協(xié)調合作。從而實現(xiàn)信息共享，達到預防金融風險的目的。

其次，混業(yè)經(jīng)營并不等同混業(yè)監(jiān)管。美國針對金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營并未從立法上確定混業(yè)監(jiān)管模式，只是變相的實行傘式監(jiān)管和功能監(jiān)管并存的監(jiān)管模式。即使《多德法案》擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管職權，也并非任意行使。縱觀美國的制度歷史，監(jiān)管效率的高低并不取決于一個全能甚至唯一的監(jiān)管者，而在于監(jiān)管機構之間的信息搜集與共享制度化、監(jiān)管手段行使規(guī)范化、監(jiān)管程序合法化等。

目前，我國銀行業(yè)、保險業(yè)與證券業(yè)等機構有向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的趨勢。從國內環(huán)境來看，光大、中信成為綜合化經(jīng)營的金融集團，旗下的銀行、證券、保險正逐步開展業(yè)務交流。這在一定程度上標志著我國已開始邁入混業(yè)經(jīng)營時代。從國際環(huán)境來看，中國加入WTO以來，外資金融機構大量涌入中國，開始從事混業(yè)經(jīng)營活動。因此從長遠發(fā)展的眼光來看，我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨。面對這種情況，借鑒美國的做法，我國不一定要對目前已經(jīng)形成的分業(yè)監(jiān)管模式進行大刀闊斧的改革，而只需確立一個像央行這樣的牽頭機構，利用傘型監(jiān)管模式，讓它在各個監(jiān)管機構之間加強信息共享、監(jiān)管合作，使我國金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營環(huán)境下也能健康、有序發(fā)展。

第三，把握金融監(jiān)管尺度，發(fā)展我國金融業(yè)。與美國金融業(yè)相比，我國金融業(yè)發(fā)展較為滯后，究其根源，主要是中美監(jiān)管原則的差異。中美監(jiān)管原則可謂存在本質不同。在防范金融風險的原則態(tài)度上，中國通過嚴格控制金融機構的市場準入、業(yè)務范圍和業(yè)務活動來預防風險；美國則盡可能減少對金融機構各種限制。在監(jiān)管水平上，中國監(jiān)管機構的監(jiān)管工作相當粗放，監(jiān)管水平較低；美國監(jiān)管機構的監(jiān)管工作非常細致，監(jiān)管水平很高。也正是如此，美國才得以成為世界為數(shù)不多的金融監(jiān)管最為嚴格和深入而金融活動卻又最為活躍的國家。反觀中國，在嚴格控制金融市場風險的監(jiān)管模式下，金融領域缺乏真正的競爭，金融業(yè)務發(fā)展滯后。在競爭嚴重不足的金融業(yè)，隱藏著巨大的金融風險。

因此，對我國金融監(jiān)管原則的反思和調整已迫在眉睫。在對我國金融監(jiān)管立法的過程中必須考慮兩大基本價值：金融安全和金融效益。這兩大基本價值之間是對立統(tǒng)一的關系。如果一味追逐金融效益而不顧金融安全，這無疑是飲鴆止渴；但迷信金融安全忽視金融效益也等于因噎廢食。從立法形式而言，我國金融監(jiān)管制度過分強調金融安全，而對金融效益有所忽視。我們應借鑒美國監(jiān)管體制，以金融安全與金融效益的有機統(tǒng)一為目標，全面改革金融監(jiān)管制度，努力建立具有我國特色的、安全的、高效的金融監(jiān)管制度。

郎咸平曾說，一個企業(yè)經(jīng)受過金融危機的考驗才能強大起來，一個監(jiān)管機構經(jīng)歷過金融危機的洗禮才能應對下一場更嚴峻的金融危機。④經(jīng)過2008年金融危機洗禮的美聯(lián)儲，在金融監(jiān)管法案改革后變得成熟，也為我國探索完善中央銀行的監(jiān)管職能給予諸多啟示。

（作者為西南政法大學民商法學院博士研究生）

【注釋】

①黃庭：“從美國傘型監(jiān)管體制看我國金融監(jiān)管體制發(fā)展方向”，《西部論壇》，2004年第67期，第87～90頁。

②巫文勇，張慧萍：“從美聯(lián)儲角色定位看美國金融監(jiān)管制度改革”，《理論探索》，2009年第6期，第79～90頁。

③馬平：“影子銀行風險監(jiān)管問題與對策”，《人民論壇》，2014年第464期，第76～78頁。

④郎咸平：《郎咸平說：誰都逃不掉的金融危機》，北京：東方出版社，2008年，第3～4頁

責編 /于巖（實習）